Teses para uma reforma universitÁria

João Vasconcelos Costa

1. No vasto movimento de reforma que passa pelas universidades em todo o mundo, especialmente na Europa, em relação com o processo de Bolonha, há vectores que podem ser considerados dominantes: o reforço da autonomia, mas correlacionado com a responsabilidade e avaliação e com o controlo social sobre a universidade, através da presença significativa de representantes da sociedade nos órgãos de governo; a profissionalização da gestão da universidade e o desenho de órgãos de governo adequados, na sua dimensão e composição, a uma governação de características modernas; a introdução de estímulos à diversidade ou diferenciação, na base de políticas de qualidade, que permitam a competição das universidades no domínio da qualidade e da inovação; a avaliação rigorosa, com efeitos práticos sobre a opinião pública, o mercado de trabalho e o reconhecimento internacional das qualificações.

2. As universidades devem passar por uma profunda reconversão cultural, no sentido de uma maior ênfase do seu carácter de criador de ciência, de um maior sentido institucional dos universitários, de uma filosofia de direcção baseada numa relação fecunda entre liderança e participação e de uma moderação do seu sentido de posse da universidade, com maior atenção às ligações sociais da universidade.

3. A universidade desempenha um papel central no debate sobre as grandes mutações sociais que estamos a viver, deve-se adaptar aos novos factores de transformação e também deve contribuir para que toda a sociedade evolua, inserindo esta mudança numa transformação para o progresso e o desenvolvimento humano, a começar pelo combate à exclusão social.

4. As universidades devem deixar de ser vistas como organismos públicos tradicionais, passando a ser entidades autónomas especiais, com uma lógica empresarial moderna e com um estatuto jurídico que podia ser caracterizado por: autonomia na criação de estabelecimentos e serviços; liberdade de gestão do património imobiliário; gestão administrativa e financeira segundo o direito privado e sem sujeição às regras da contabilidade pública, ao regime de realização de despesas públicas (concursos) e ao regime oficial das empreitadas de obras públicas; contabilidade segundo o plano oficial de contas da educação; sujeição à tutela para orientação geral, fiscalização e verificação de legalidade; prestação de contas à tutela e ao Tribunal de Contas; não sujeição a vistos prévios do Tribunal de Contas; contratação de pessoal segundo o regime geral de trabalho.

5. A actual relação de dependência das universidades em relação ao Governo, mesmo que moderada pela autonomia, deve ser substituída por uma relação de contratualização, celebrando com o Estado contratos de serviço público que abrangem um conjunto básico de actividades de ensino, investigação científica, serviços à comunidade, acção cultural e aprendizagem ao longo da vida e em que devem ficar especificados, entre outros: o elenco dos cursos de licenciatura e mestrado acreditados e de interesse público e como tal reconhecidos e financiados pelo Estado; os rácios aluno/docente para cada curso; os quantitativos das vagas abertas ao acesso a cada curso; os objectivos quantificados em relação à formação de licenciados, mestres e doutores; o valor das propinas para cada curso; o programa de ensino ao longo da vida; o programa de obras e outras infra-estruturas; o programa de investigação científica; os programas de promoção da qualidade; a relação entre despesas de pessoal e despesas de funcionamento para efeitos do financiamento em bloco.

6. O quadro exagerado de homogeneidade fixado na lei da autonomia deve ser flexibilizado, como factor importante da diversidade, que é um elemento enriquecedor de qualquer sistema organizacional. A diversidade não deve ser entendida apenas como diversidade institucional, como a que temos com os nossos subsistemas nem apenas como diversidade de ofertas educativas, mas principalmente como diversidade, ou melhor, diferenciação, em experiências de qualidade e inovadoras, em conquista de novos nichos de mercado, em aspectos diferenciados de políticas de qualidade, em diversidade na oferta de tipos diferentes de perfil de formação (o que não quer dizer mais cursos, mas sim diferentes), de ligações sociais, em configurações institucionais.

7. Os dois tipos de ensino superior, universidades e politécnicos, devem ser mais estreitamente articulados, com benefícios mútuos e sem constituírem dois subsistemas estanques, defendendo-se que as universidades devem poder incluir estabelecimentos de ensino politécnico (e, a estudar, o inverso). Politécnico e universidade não devem ser considerados escalões de nível diferente do ensino superior mas tipos de ensino superior diferentes, com a mesma dignidade (e a mesma exigência, inclusive quanto às carreiras): um, o universitário, de índole mais académica e científica, de banda larga, facultando competências transversais mais alargadas; o outro, o politécnico, de vocação profissionalizante, de banda possivelmente mais estreita e facultando preparações especializadas.

8. A regulação da oferta de cursos deve ser largamente deixada a um mercado influenciado pela acreditação, sendo também o financiamento das universidades públicas dependente da acreditação dos cursos a ter em conta para o financiamento em bloco. A acreditação dos cursos de licenciatura e mestrado deve ser feita , a priori, a quando da proposta de criação, e a posteriori, periodicamente, em função dos resultados da avaliação. De acordo com alguma tendência internacional para a acreditação de cursos independente da Administração e com a tendência para que a acreditação e a avaliação estejam a cargo da mesma agência, o CNAVES, cujo papel tem sido reconhecido como relevante, pode ser encarregado de ambas as funções, desde que a sua composição seja revista no sentido de reflectir a concertação entre o Estado, as universidades e os parceiros sociais: pode ser, por exemplo, um órgão composto, em partes iguais, por representantes das universidadese dos institutos politécnicos, designados pelo Conselho de Reitores e pelo Conselho Coordenador dos Politécnicos, por representantes das associações profissionais e dos interesses autárquicos, económicos e sociais e por individualidades nomeadas pelo Governo e pela Assembleia da República. Para além dessas atribuições, o novo CNAVES ou um novo órgão com estas características deve ser um órgão de consulta obrigatória do Governo sobre a legislação universitária, sobre a aprovação dos estatutos das universidades e sobre os contratos de serviço público.

9. A actual avaliação regular das universidades, que é de tipo programático, transversal (por cursos e apenas sobre o ensino), deve ser completada com uma avaliação de tipo institucional, dirigindo-se a cada universidade e, dentro delas, a cada uma das unidades orgânicas e suas unidades estruturais e incidindo, de forma integrada, sobre o ensino, a investigação, a organização, a gestão e suas normas e as políticas de promoção de qualidade e seus instrumentos.

10. A tónica internacional indiscutível de todas as reformas é para se exigir á universidade a garantia da qualidade. As universidades e as suas unidades orgânicas devem ser obrigadas a elaborar códigos de boas práticas com padrões de qualidade no que respeita ao ensino, à investigação, ao funcionamento dos órgãos de gestão, ao recrutamento e à gestão da carreira de pessoal académico e à gestão administrativa e financeira.

11. Considerando que o título universitário é cada vez menos uma habilitação directa para um determinado exercício profissional e que a complexidade e diversidade das actividades sociais e dos perfis profissionais já não permite uma correspondente especialização das formações universitárias, privilegiando-se hoje a aquisição de competências, deve ser revisto o perfil das licenciaturas, nomeadamente o regresso à tradicional largura de banda na definição dos cursos (incluindo a possibilidade de menção "minor" no diploma de uma área complementar de estudos), corrigindo a enorme multiplicação e especialização de cursos a que se assistiu nos últimos anos.

12. Por consequência, correspondendo à mudança considerável a que se vem assistindo nas pretensões do mercado de trabalho, o ensino deve deixar de ser tão determinado pela transmissão de conhecimentos e deve privilegiar a aquisição de competências, sendo a licenciatura definida como o grau que corresponde à formação da generalidade dos quadros superiores da administração pública e das empresas. Deve conferir uma formação cultural, técnica e científica geral de nível superior, que desenvolve a criatividade, a flexibilidade, o espírito crítico, a mentalidade científica e de rigor, a aptidão para continuar aprendendo ao longo da vida, a capacidade analítica, de adaptação a novas situações e de resolução de problemas, a liderança e a capacidade de condução de processos sociais, o domínio das novas tecnologias da informação e, cada vez mais na era da globalização, a capacidade de comunicação. As universidades também têm a obrigação de formar caracteres, preparar os jovens para a vida e para a cidadania, treiná-los como futuros agentes privilegiados do progresso social. Pode-se dizer como fórmula que se pede cada vez mais pessoas educadas que pessoas instruídas.

13. Deve generalizar-se urgentemente a organização do ensino com base em unidades de crédito, adoptando o sistema europeu de créditos ECTS e deve-se estimular a organização modular do ensino.

14. O conteúdo e o formato do mestrado deve ser revisto, no sentido de maior adequação à sua inserção nos objectivos sociais do ensino e menor tónica académica do que a actual, definindo-se o mestrado como o grau que corresponde a uma formação científica e técnica especializada, com conhecimento da metodologia científica, que desenvolve em grau mais elevado as aptidões conferidas pelo primeiro grau (bacharelato/licenciatura) e que comprova uma elevada aptidão para o trabalho intelectual pessoal e para a resolução de problemas, com capacidade de adaptação a novas situações profissionais.

15. O doutoramento deve ser mais claramente inserido na lógica do sistema educativo, com maior correspondência ao consenso internacional, entendendo-se que o doutoramento comprova apenas um conhecimento científico sólido numa determinada área científica e capacidades para a investigação científica, bem como a capacidade de adaptação dos conhecimentos científicos aos processos de produção, devendo ainda o doutoramento ser considerado como um verdadeiro programa educacional, incluindo um currículo inicial de ensino formal.

16. Assim, muito mais do que o doutoramento, é a fase pós-doutoral que é crítica para a comprovação de aptidão para trabalho científico independente e deve ter um valor probatório determinante para o ingresso nas carreiras.

17. As universidades devem fortalecer um "espírito escolar" ("scholarship") que veja a educação muito para além da formação profissional, orientando-se essencialmente para o desenvolvimento humano, para a formação cultural, para a aquisição de instrumentos da cidadania.

18. A Declaração de Bolonha, de 1999, confirmada pela reunião de Praga de 2001, estabelece a harmonização do sistema europeu de graus num esquema em dois níveis, com um primeiro grau ("bachelor") de três ou quatro anos com relevância para o mercado de trabalho, seguido de um segundo grau ("master") para o qual há forte consenso de, na sequência do primeiro, dever ser obtido em cinco anos e, finalmente o doutoramento. Neste sentido, deve ser reduzido o nosso número de graus, de quatro (bacharelato, licenciatura, mestrado e doutoramento) para três, bem como a sua duração. Deve ser ponderado cuidadosamente se o primeiro grau, de formação básica, com a designação de bacharel ou de licenciado, terá duração de três ou quatro anos, o que depende, nas nossas condições, do tempo mínimo para a aquisição das aptidões hoje necessárias ao mercado de trabalho. O grau de mestre deve ter duração de um ou dois anos, de forma a que o total de estudos seja de cinco anos, consoante o primeiro grau tenha duração de quatro ou de três anos. Pode ser um grau adquirido após o primeiro grau de bacharel/licenciado ou, em certas áreas, como engenharias, arquitectura, medicina ou veterinária um grau de estudos contínuos de cinco anos (seis em medicina). A duração do doutoramento deve ser fixada em quatro anos a tempo inteiro. Além destes três graus, o politécnico, e eventualmente a universidade, devem também facultar cursos curtos profissionalizantes, de três a quatro semestres, sem grau.

19. O divórcio actual entre o ensino e a investigação, do ponto de vista institucional, deve ser resolvido pela integração dos centros de investigação na estrutura departamental das faculdades e pela transferência para o Ministério da Educação da responsabilidade pelo financiamento de base da investigação universitária, nas novas condições defendidas na tese 27. Os departamentos devem ter a função de principais estruturas organizativas das faculdades, integrando o ensino e a investigação, deve ser-lhe atribuída a descentralização de competências administrativas e deve ser valorizado o papel dirigente do director de departamento, que deve ser escolhido com base na competência e não por lógica electiva. A criação de um ministério único para as universidades e a ciência pode ser um instrumento eficaz de maior coerência entre as políticas pedagógica e científica das universidades e de maior lógica no financiamento.

20. A universidade é relativamente amorfa do ponto de vista organizacional, a sua estrutura não facilita a modernidade das suas actividades e a integração harmónica do ensino e da investigação e a sua gestão é amadorística e à margem da moderna "corporate strategy". O actual modelo corporativo e acentuadamente colegial da governação das universidades deve ser progressivamente substituído por um modelo profissional inspirado (mas com respeito pela especificidade universitária) nas concepções modernas da organização e governação empresarial, com órgãos eficazes de governo, com participação externa, e com valorização e responsabilização dos cargos uninominais, cuja designação deve assegurar o mérito e a competência, para além da confiança eleitoral.

21. As universidades não dispõem de instrumentos orgânicos para definição de políticas e estratégias e não têm no seu governo uma participação relevante dos interesses autárquicos, sociais, económicos e profissionais. Neste sentido, as universidades devem ter um conselho de governo, um órgão de dimensão não superior a 25-30 membros, com participação de pelo menos vinte e cinco por cento de individualidades exteriores à universidade, que pode ser um órgão próprio ou uma comissão política do senado. Deve competir a este conselho o governo geral da universidade, a definição de políticas e estratégias de acção (a submeter ao senado para ratificação), a criação ou extinção de faculdades e cursos, a homologação dos estatutos das unidades orgânicas, a definição dos critérios de distribuição interna do orçamento, a promoção da auto-avaliação e a análise da avaliação, com consequentes políticas correctivas, o estabelecimento das relações entre a universidade e o meio social e o acompanhamento da gestão da universidade. Deve ser composto por pessoas com visão larga dos problemas da universidade e sentido institucional, bem informadas sobre as tendências mundiais de evolução dos sistemas universitários.

22. Mesmo neste modelo profissional com papel central do conselho de governo, o senado, com as características actuais de órgão de representação da comunidade universitária, mantém uma função importante de veículo da opinião colectiva. Para garantia de operacionalidade, a sua dimensão poderá ir até cerca da centena de membros. Com esta composição e dimensão, o senado deve ter as funções típicas de assembleia de controlo, consulta e participação A sua esfera de acção deve ser de tipo académico, principalmente a política científica e a organização geral do ensino. Além disto, deve ser um órgão de acompanhamento e controlo da actividade do conselho de governo, pronunciando-se sobre o relatório anual elaborado pelo conselho de governo e podendo emitir propostas e recomendações ao conselho. Deverá competir também ao senado a decisão sobre as matérias de índole tipicamente académica, que não integrem o corpo de matérias políticas e estratégicas da competência do conselho de governo. Para este efeito, o senado deverá dispor de uma comissão executiva restrita, quer para preparação de propostas, quer mesmo com competências delegadas.

23. A escolha do reitor e dos directores de faculdade, embora respeitando o mecanismo eleitoral tradicional, deve ser feita por um processo que combine um grau apreciável de selecção nominativa ou propositiva com base na competência e na capacidade política, em que o conselho de governo deve desempenhar um papel relevante, seja na pré-selecção de candidatos a eleger pelo senado, seja na escolha final de entre uma lista curta eleita pelo senado.

24. Salvaguardadas estas disposições gerais obrigatórias, a lei da autonomia deve garantir uma muito maior flexibilidade no que respeita à capacidade que as universidades devem ter para encontrar soluções inovadoras de tipo estatutário e organizativo, principalmente a nível da sua organização em unidades orgânicas e seu estatuto, fixando apenas como princípios que os estatutos das unidades são aprovados pelo conselho de governo e que deve ser obrigatório, entre outros, o cargo unipessoal de director de faculdade, escola ou departamento, garantindo-se uma base de competência, visão estratégica e capacidade de gestão no processo de escolha do director.

25. O sistema de financiamento deve premiar o rendimento e qualidade das universidades, devendo a parcela do financiamento correspondente ao financiamento em bloco, no quadro do contrato de serviço público, ser calculada segundo uma fórmula que tenha em conta os "outputs", isto é, o número médio de licenciados, mestres e doutores no período anterior e a previsão para o período correspondente ao contrato de serviço público, bem como outros indicadores de produtividade e qualidade (por exemplo, o número de créditos concedidos, as taxas de aproveitamento, as classificações médias, a proporção de alunos que podem concluir o curso no número de anos previstos, o sucesso social da universidade em termos da empregabilidade dos seus cursos, etc.). O financiamento em bloco deve ser majorado (mas não penalizado) em função da classificação decorrente da avaliação.

26. As propinas devem ter um peso crescentemente significativo no financiamento das universidades, tendendo para o seu valor real, competindo ao Estado estabelecer uma política de compensação em relação aos estudantes carenciados que garanta a igualdade de oportunidades no acesso ao ensino superior (bolsas, empréstimos, estímulo ao mecenato, taxas sobre os rendimentos das profissões pós-ensino superior, etc.).

27. O financiamento de base da investigação, a cargo do mesmo ministério que financia o orçamento geral da universidade, deve ser consideravelmente reforçado e determinado por soma de parcelas correspondentes ao valor padrão para cada departamento, calculado com base num valor per capita por doutorado, variável conforme a área científica e a classificação da investigação do departamento, acrescido de propinas de bancada para cada estudante de doutoramento, de uma percentagem para gastos gerais de infra-estruturas de investigação da faculdade e de financiamentos programáticos para melhoria da investigação ou introdução de novas actividades. A percentagem máxima de "overheads" no financiamento de projectos deve ser aumentada.

28. O financiamento pelo contrato de serviço público deve incluir, separadamente do financiamento em bloco por fórmula, o financiamento das infra-estruturas, dos programas de desenvolvimento, de inovação do ensino e de promoção de qualidade, bem como dos estabelecimentos não escolares e do património histórico.

29. O estatuto da carreira docente deve ser revisto em profundidade, consagrando, entre outros aspectos: a extinção tendencial das categorias pré-doutorais; a abolição da promoção automática de assistentes a professores auxiliares após conclusão do doutoramento; um período probatório pós-doutoral de dois anos antes da contratação como professor auxiliar; a limitação da duração da situação de professor auxiliar, com obrigatoriedade de concurso a professor associado; a modernização do formato dos concursos, ao estilo internacional; a facilitação do ingresso na carreira em categorias superiores, sem obrigatoriedade de tempos mínimos de serviço docente anterior; quadros circulares de dotação global para professores catedráticos e professores associados; júris de concursos com composição equilibrada de membros institucionais e de membros externos; a capacidade das universidades fixarem as suas tabelas de vencimentos e as regras de progressão salarial, numa política de estímulo ao mérito.

30. As universidades devem preparar-se urgentemente para uma crescente diversidade da população que as procura e devem lançar rapidamente as novas formas de ensino à distância e aprendizagem electrónica, de ensino ao longo da vida, ao mesmo tempo que a aprendizagem ao longo da vida deve ser contemplada, com alto nível de prioridade, na política da sociedade da informação.

31. Deve ser criado um instituto de investigação do ensino superior, com actividade de investigação, formação e serviços nas áreas da pedagogia, dos mecanismos de qualidade, da formulação de políticas, do ensino à distância e da organização e gestão.

32. A reforma da universidade deve ser global, coerente e não baseada apenas em leis e medidas avulsas, antes concluindo por uma lei-quadro geral do ensino superior, integrando coerentemente e numa visão comum todos os aspectos principais do estatuto jurídico, regulação, organização, estrutura de graus, política de qualidade, avaliação e acreditação, financiamento e carreiras. Deve ser precedida de um trabalho de recolha de informação e baseada num largo debate, com interactividade permanente, com a preocupação do máximo de consensualização na comunidade académica e de concertação com os parceiros sociais das instituições de ensino superior.

3.10.2001