O Financiamento pelas propinas

João Vasconcelos Costa

Aqui há poucos anos, a questão das propinas era uma questão quente, com fortes protestos dos estudantes e com atitudes ambíguas de algumas universidades, contra a determinação dos ministros de então. Alguns ministros acabaram por ceder, mas finalmente o pagamento de propinas entrou em vigor e a situação pacificou-se. No entanto, ainda há muita gente que é contrária ao pagamento de propinas e daí algum interesse possível em retomar esta questão.

É um problema que não se põe nos Estados Unidos, onde as universidades vivem substancialmente das propinas, por vezes com valores milionários, mas que se coloca na Europa, onde há uma tradição de propinas baixas ou mesmo de não se pagar propinas.

Mais do que o valor das propinas e o seu carácter mais ou menos simbólico, podem-se invocar importantes aspectos teóricos e de filosofia dos serviços públicos. Os opositores às propinas defendem que o ensino superior é um bem público e que, como tal, deve ser fornecido gratuitamente. O aumento da qualificação geral do trabalho e do número de diplomados com grau superior é do interesse nacional, como factor de enriquecimento e de aumento de competitividade da economia, de construção de uma sociedade democrática inclusiva e de desenvolvimento da cultura nacional. Nesse sentido, não diferiria substancialmente dos outros níveis de ensino, de acesso universal e gratuito. A declaração final da reunião de Praga de 2001, na sequência da declaração de Bolonha, também define o ensino superior como um bem público, de responsabilidade pública quanto à regulação, mas não diz que o financiamento deva ser exclusivamente estatal.

De qualquer forma, bem público não significa gratuidade. De gratuito, pouco mais temos que as estradas, as ruas e os jardins. Pagamos o saneamento, pagamos bens essenciais, como a água, e até, com taxas, muitos serviços e actos da administração pública. A saúde, o outro grande bem público comparável à educação, é paga, tanto com taxas moderadoras nos actos médicos como na percentagem ainda considerável que fica fora das comparticipações nos medicamentos.

Os que defendem um peso considerável do esforço das famílias no financiamento do ensino superior, por meio das propinas, argumentam que, ao contrário do ensino geral e obrigatório, o ensino superior é um bem de mercado de interesse privado, embora com importantes externalidades, isto é, vantagens sociais e benefícios também para quem não beneficia directamente dele. É assim, por exemplo, que o relatório Dearing, ao defender o aumento das propinas no Reino Unido para 1000 libras por ano (quase cinco vezes mais do que em Portugal), parte do princípio que os graduados da universidade são claramente os maiores beneficiários, enquanto que o retorno público se fica pelos 6%, para além dos benefícios inestimáveis, como sejam os culturais. Os diplomados, comparativamente, têm taxas de emprego mais alto (como também demonstrado recentemente num relatório sobre Portugal) e têm salários mais elevados, com uma taxa de retorno de 11 a 14% sobre o seu investimento enquanto estudantes. Os defensores de propinas com valor significativo argumentam também que isso constitui um factor de competição das universidades e aumento de qualidade, procurando atrair os estudantes pagadores de propinas e que aumenta a probabilidade de sucesso escolar.

Hoje, já não está em causa o pagamento de propinas mas o peso que elas devem ter, por um lado, no financiamento das universidades e, por outro, na economia das famílias. O primeiro aspecto tem a ver com as dificuldades de financiamento pelo Estado e provavelmente tenderá a agravar-se. O segundo é mais complicado. No nosso caso, pagar por mês 1/12 de um salário mínimo é, para a média das famílias, uma despesa perfeitamente suportável. Muitas famílias gastam em bens supérfluos muito mais do que isto. Mas também é preciso ver-se que, muito frequentemente esta despesa vem agravar outras até mais custosas, como o alojamento e alimentação de muitos estudantes deslocados. Não tenho valores para Portugal mas, na Inglaterra, as despesas médias de subsistência ficam 1000 libras acima do valor das bolsas e dos empréstimos relativos às propinas.

A outra questão importante é a de se saber se o pagamento de propinas contribui para a exclusão social no acesso à universidade. Creio que não há estudos suficientes sobre este ponto, mas parece-me que as propinas, até certo montante, não são o principal factor de afastamento da universidade. Joga mais o facto de as famílias necessitarem do contributo precoce dos jovens, com o seu trabalho, para a economia familiar. Nestas circunstâncias, o valor das propinas passa a ser relativamente irrelevante.

A situação na Europa quanto às propinas é relativamente heterogénea mas a tendência dos últimos vinte anos foi para a introdução de propinas mas com um carácter supletivo em relação ao financiamento das universidades pelo Estado. Em 1980, apenas nove países europeus cobravam propinas: Bélgica, Espanha, França, Irlanda, Itália, Holanda, Portugal (mas com valor quase simbólico a essa data), Reino Unido e Islândia.

No entanto, na década de noventa, foram numerosos os países que introduziram as propinas ou que as aumentaram significativamente, em coincidência com a crescente dificuldade dos governos em financiarem por completo o sistema de ensino superior. O mesmo se passou com os países ex-comunistas. Estes aumentos nem sempre foram pacíficos: tal como em Portugal, o aumento considerável das propinas na Itália, em 1994, gerou enormes protestos. A Alemanha e os países escandinavos são hoje os casos quase residuais de gratuidade do ensino superior.

Portugal continua a ser, dos países com propinas, aquele em que o valor das propinas é menos significativo (menos de 10% do financiamento das universidades) enquanto que na generalidade dos países esta percentagem sobe para os 20 ou 25%, ou mesmo, segundo a previsão espanhola para 2004, atingirá 30%.

Elevar as propinas em Portugal para valores dessa ordem (o dobro ou mais do actual valor), correspondentes a dispêndios de 75 euros por mês ou mais, coloca grandes problemas, tendo em conta que temos dos mais baixos rendimentos médios da Europa. Um correspondente aumento de montante e alargamento de âmbito da acção social escolar, com base na declaração fiscal de rendimentos (não se vê outra forma) coloca os bem conhecidos problemas de distorsão e injustiça em virtude dos vícios do sistema de IRS. Uma possibilidade, como é vulgar nos Estados Unidos, pode ser a de contas de poupança educação, com uma comparticipação do Estado e com juros bonificados obrigatoriamente capitalizados. A outra hipótese, como praticado na Inglaterra e na Austrália, é a de empréstimos a pagar posteriormente com uma taxa na vida activa. Mas, neste caso, pode-se argumentar que esta taxa é um imposto a dobrar, porque os diplomados, com maior rendimento do que os restantes trabalhadores, já estão por isso mesmo a pagar mais IRS.

Um sistema eficaz de empréstimos, complementado com bolsas, seria a única possibilidade aceitável, nas nossas condições sociais e económicas. Este modelo permitiria propinas consideravelmente mais altas pagas de facto com empréstimos a reembolsar com uma taxa na vida activa. O princípio é que, à distância e no ciclo da vida, o estudante tem riqueza para pagar a sua educação, pode é não ter liquidez na altura dos estudos, fornecendo o Estado essa liquidez por meio de empréstimo. O estudante pode pagar as propinas na totalidade e fica livre de encargos (eventualmente com um desconto, como na Inglaterra, mas que é uma medida que beneficia os mais favorecidos). Em alternativa, pode receber um empréstimo que paga depois, na vida profissional, como um aumento progressivo do IRS, mas só se os seus rendimentos ultrapassarem um limiar que signifique vantagens da aquisição do grau (o salário médio na Austrália ou a média dos salários iniciais dos graduados, como proposto no relatório Dearing para a Inglaterra). Assim, o pagamento futuro, dependente dos rendimentos, seria uma partilha de riscos entre o diplomado e o Estado. Finalmente, nos casos de estudantes carenciados, continuaria a haver bolsas de estudo, não reembolsáveis. Com isto, e tendo em conta que muitas famílias favorecidas não recorreriam ao empréstimo, por preferirem não suportar os correspondentes encargos futuros, as universidades não seriam prejudicadas no seu financiamento (eventualmente até seriam beneficiadas), mas o Estado economizaria uma verba substancial do financiamento por fórmula, que poderia reverter para bolsas para os desfavorecidos que não têm meios de acesso à universidade. Teoricamente, o modelo podia funcionar bem e permitir maior financiamento das universidades, por valor mais significativos das propinas, mas não se vê coragem política para o adoptar.

Tem-se falado também no cheque ou voucher ao estudante, no valor das propinas reais, tais como as das universidades privadas, que lhe permitiria escolher e pagar a universidade que entendesse, incluindo as privadas. Se o sistema fosse aplicado apenas às universidades públicas, podia ser discutido, em alternativa pelo menos parcial ao actual financiamento em bloco por capitação. Tem a vantagem de os estudantes se verem mais seriamente como investidores na recepção de um serviço e procurarem, como investidores, valor por dinheiro e um bom retorno para o seu investimento. Mas alargá-lo às privadas, como alguns defendem, é totalmente irrealista, por falta de recursos, e também, na ordem teórica, pelo carácter supletivo das universidades privadas, que jogam no mercado e não têm que ser financiadas pelo Estado, como seria, indirectamente, pelo sistema dos vouchers. Aliás, nunca ninguém se lembrou de propor tal esquema de financiamento aos outros níveis de ensino, em que o ensino privado tem provavelmente maior peso e qualidade do que no ensino superior.

Mas há outra forma de ver as propinas, do lado da universidade, e que é o valor real do ensino, recebido pelas universidades, independentemente do que é cobrado efectivamente aos estudantes. Na Inglaterra, até à lei de 1998, parte considerável do financiamento era por propinas de valor elevado, mas que eram pagas por vários organismos, não pelos estudantes. O mesmo método foi adoptado recentemente pela Irlanda, que era, na década de oitenta, o país europeu com propinas mais caras.
Já tive ocasião de propor um modelo de financiamento deste tipo, em alternativa ao actual financiamento por fórmula de capitação. É o do pagamento pelo Estado à universidade de propinas de valor real, independentemente do valor efectivamente cobrado ao estudante, num sistema de compensação social de custos.

A seguir-se o modelo de financiamento pelas propinas, as universidades fixam as suas "propinas reais", que recebem parcialmente do Estado até ao montante de uma "propina compensatória", ficando a diferença a cargo do estudante, que paga assim o que chamarei a "propina efectiva". A diferença do modelo em relação ao actual financiamento por fórmula de capitação e por propinas de valor fixo é que permite a variação da "propina real", fixada pela universidade. Com isto, a "propina efectiva", paga pelo estudante, passa a ser variável, eventualmente, de universidade para universidade. Este modelo evoca de certa forma o financiamento inglês "along the student", que se propõe que represente a maior parte do financiamento estatal das universidades, a par do financiamento em bloco, que, no caso inglês, é baseado em valores estimados dos custos de cada curso.

No caso mais simples, em que a "propina real" é igual à "propina compensatória" (isto é, a capitação pela fórmula) mais o actual valor das propinas, o sistema é na prática sobreponível ao actual sistema. Vejamos um exemplo: a actual propina é de cerca de 350 euros por ano e a universidade recebe actualmente per capita 4000 euros, pela fórmula. Se o Estado fixar a "propina compensatória" nesses 4000 euros e a universidade fixar como "propina real" a totalidade do que recebe agora, isto é, 4350 euros, o estudante paga à universidade a diferença, isto é, a "propina efectiva", de 350 euros, afinal a propina que paga actualmente.

Mas as universidades devem ser livres de fixar as suas próprias propinas, até certo ponto. Se outra universidade quiser fixar a "propina real" em 5000 euros, o estudante pagará uma "propina efectiva" de 1000 euros em vez dos 350, continuando o Estado a pagar à universidade a comparticipação fixa de 4000 euros da "propina compensatória", que é igual para o mesmo curso de todas as universidades. O inverso também é admissível, isto é a universidade baixar a sua "propina real" e com isto competir com "propinas efectivas" mais baixas, mantendo-se igual a "propina compensatória". As universidades devem poder ter esta margem de fixação das suas propinas, jogando com a sua competitividade e qualidade. O mercado dirá depois se foi uma decisão acertada. Este modelo é também inteiramente compatível com os mecanismos de que já falámos, tais como as contas de poupança ou os empréstimos a reembolsar na vida activa.

Admito que esta possibilidade de propinas diferentes de universidade para universidade vai contra a tendência europeia para propinas uniformes, ao contrário da enorme variação nos Estados Unidos. Pode-se argumentar que a propina uniforme é mais equitativa e menos discriminatória, mas é contrária à competição entre universidades e à afirmação da qualidade. Também na proposta que temos evocado do relatório Dearing se admitem propinas diferenciadas, tanto para cima como para baixo de uma propina padrão. Propinas diferenciadas para cima devem exigir algumas condições: basearem-se em avaliações positivas, bem publicitadas; não poderem ser invocadas para maiores contribuições do Estado; ser obrigatório que a universidade que fixe "propinas reais" mais altas reverta para bolsas de estudo uma determinada percentagem dessa receita adicional; e não ser permitida a concertação de universidades para fixarem por excesso um mesmo valor de propinas. Esta última condição tem a ver com um risco real, mas atenuado pelo facto de daí resultar um acréscimo uniforme das "propinas efectivas" a pagar pelos estudantes, recaindo o ónus agora sobre as universidades e não o sobre o Governo, o que certamente as atemoriza e dissuade.

Além disto, a diferenciação de propinas, que me parece correcta como princípio, teria que ser moderada e fixada entre certos limites. Se as universidades pudessem fixar as "propinas reais" em tal valor que, descontada a comparticipação do Estado, ainda ficasse um valor muito alto para o estudante pagar, podiam ficar em risco aspectos importantes que as universidades públicas devem garantir, exactamente por serem públicas, mesmo tendo em conta os mecanismos de ajuda como os empréstimos e bolsas. Também uma universidade regional com propinas altas coloca os habitantes da sua região em posição desfavorecida em relação aos de uma região cuja universidade se decida por propinas baixas, o que não é aceitável em termos de equidade democrática.

As propinas teriam também de ser calculadas de forma a que, para cada universidade, o valor fosse fixo, independentemente do curso. Isto pode parecer ilógico, dada a diferença dos valores reais conforme os cursos, mas é necessário para evitar um desvio na procura a favor dos cursos mais baratos. A compensação de custos entre cursos seria feita depois, internamente, por redistribuição no orçamento de cada universidade.

Penso que a adopção deste modelo das propinas, se viável, seria vantajosa. Dá mais racionalidade ao sistema, ajusta-o mais à situação real do mercado da oferta e procura de lugares na universidade, estimula a competição das universidades (desde que elas tenham maior intervenção na procura e selecção de candidatos, o que não acontece em Portugal) e dá-lhes maior margem de liberdade económica. Pode-se perguntar se o facto de uma universidade fixar propinas mais altas não vai desencorajar a procura. É claro que isto tem que ter um contraponto e que é a qualidade e o prestígio na opinião pública, com melhores perspectivas de empregabilidade. Para isto, como disse, é preciso que os resultados da avaliação sejam um factor de jogo de mercado, informado, e que portanto tenham muito maior divulgação. Por outro lado, o aumento de propinas tem que ser visto em conjunto com novos instrumentos de ajuda, como as bolsas, os vouchers ou os empréstimos, de que já falámos.

Os detractores do financiamento "seguindo o estudante" defendem o financiamento em bloco como mais favorável à estabilidade e à previsão a prazo do financiamento, permitindo ao Estado calcular com maior segurança o investimento global e ajustar a fórmula à verba total disponível (como sistematicamente ainda se faz entre nós, em que o financiamento real fica aquém do financiamento padrão pela fórmula).

Mas, voltando ao relatório Dearing, diz-se que uma mudança para o financiamento "seguindo o estudante" (como neste modelo) "permite uma muito maior compreensão, por parte do governo, das mudanças anuais na procura do ensino superior e da propensão das instituições para responderem a essas mudanças. Flutuações razoáveis de ano para ano devem ser aceites pelo governo, mas é desejável reter um elemento reduzido de financiamento em bloco para permitir intervenções do governo influenciando o nível da procura. Recomenda-se que, em 2003, pelo menos 60% do financiamento público seja feito por escolha do estudante". O modelo que proponho também é compatível com parte da "propina compensatória" ser calculada por fórmula, com a vantagem de assim se poder introduzir critérios de qualidade e produtividade, como discutido no artigo seguinte.

O modelo também se adequa ao que já escrevi sobre regulação de oferta de cursos, na medida em que a "propina compensatória" só se aplicaria aos cursos acreditados. Em relação aos restantes, seria o mercado, com as "propinas reais", a regular a oferta.

Mas não é um modelo fácil de levar à prática, pelo menos na lógica que defendi. Não se trata de fixar um valor político das propinas, como fonte adicional de rendimento das universidades, tal como actualmente. Trata-se de fixar um valor com significado real em relação aos custos de ensino e que determina a própria essência e lógica do financiamento. É difícil mas não impossível. Afinal, é o que fazem todas as universidades americanas, que vivem essencialmente das propinas e que têm que as saber calcular.

A principal dificuldade prática está em que não há em muitas universidades e escolas imputação de custos por contabilidade analítica e portanto é impossível determinar com exactidão o valor da "propina real". Há no entanto uma boa aproximação, que é a da orçamentação correcta dos custos da faculdade (obviamente superior ao actual financiamento do Estado, que nem atinge o chamado orçamento padrão, mais o actual valor das propinas) e divisão pelo número de alunos. Isto só não funciona para faculdades como as de Ciências, em que pode haver diferenças significativas de custos, por exemplo, entre um curso de Matemática e um de Bioquímica. Aqui, a média seria uma aproximação mais grosseira. No entanto, este é um problema a resolver-se em breve, com a introdução do plano de contas da educação, o POCE.

O mesmo problema se coloca para o cálculo da "propina compensatória", isto é, a comparticipação do Estado para além das propinas pagas pelos estudantes. Enquanto não há uma ideia sobre os custos reais do ensino, ela podia ser calculada com base na actual fórmula, para cada curso (com rácios revistos!), que afinal também é uma fórmula de capitação, mais as actuais propinas. Determinados assim os custos padrão, o Estado resolveria politicamente qual deve ser o valor das "propinas efectivas" a pagar pelos estudantes, deduzi-lo-ia dos custos calculados como se disse e assim determinaria o valor da "propina compensatória" a entregar à universidade. Uma vez bem estabelecida a contabilidade analítica, o Estado está então em condições de saber qual é o custo médio efectivo por aluno em todas as universidades, para cada curso, o que seria a base de cálculo da "propina compensatória". Por uma questão de equidade e de coerência do sistema, essa comparticipação do Estado deve ser uniforme para cada curso em todas as universidades.

Pode-se também argumentar que este modelo facilita a tendência para a acumulação de alunos e menor exigência quanto ao rendimento escolar. Mas isto é o que já se passa com a actual fórmula baseada na capitação. O problema resolve-se com maior rigor na definição do estudante elegível, porque só estes é que seriam tidos em conta para o pagamento pelo Estado à universidade da "propina compensatória". Os não elegíveis, repetentes a arrastar-se pela universidade, teriam que pagar propinas de valor completo, igual ao das "propinas reais".

Note-se que este modelo se refere exclusivamente ao financiamento do ensino, deixando de fora o financiamento da investigação, a manter-se, como agora, como um financiamento misto, de base (consideravelmente aumentado) e de projectos, bem como o financiamento de encargos das universidades não relacionados directamente com o ensino, como museus, observatórios, jardins botânicos ou conservação de património histórico. Deixaria também para contratos-programa o financiamento de programas de doutoramento ou o lançamento de novos cursos, assim como o finaciamento por "matching funds" de acordo com as receitas próprias obtidas.

Apesar de este modelo me parecer lógico, baseado na realidade dos custos e promotor da competição entre as universidades, admito, pelas dificuldades que referi e pelo menos enquanto não houver bons instrumentos de cálculo, que ele pode não ser viável a curto prazo. Exigirá alguns anos de análise contabilística, de estudo económico e de exercícios de simulação. Exigirá também condições políticas para um valor mais significativo das propinas a pagar efectivamente pelos estudantes. Por estas razões, fica aqui, neste momento, como um exercício teórico.

Admito também que se argumente, com alguma razão, que este modelo e o actual sistema de capitação por fórmula vêm, na prática, a dar ao mesmo. Mas não é verdade num aspecto essencial. O sistema de fórmula é sempre um mecanismo de estimativa, baseado em parâmetros cuja correcção não está provada, tais como os rácios ou a relação 80:20 para despesas de pessoal e despesas de funcionamento. No modelo que proponho, tudo se baseia em custos reais, correcta e rigorosamente orçamentados. Actualmente, as universidades recebem do orçamento de Estado uma dotação calculada por fórmula e recebem dos estudantes uma propina fixada pelo Estado. No modelo que proponho, elas recebem do Estado uma dotação que cobre, em média, as suas despesas reais descontando-se um valor padrão das propinas e recebem dos estudantes propinas que correspondem à diferença entre os seus custos reais e essa dotação do Estado. Já quanto a outros aspectos, tais como o aumento do valor das propinas ou a variação do valor das propinas por decisão condicionada de cada universidade, é certo que também poderiam ser aplicados ao actual sistema da fórmula. É apenas uma questão política.

7.4.2002