|
PROPOSTA DE BASES DE UMA LEI
DA AUTONOMIA DO ENSINO SUPERIOR
João Vasconcelos Costa
Ao apresentar a proposta de lei de desenvolvimento e qualidade, o Ministro
da Ciência e Ensino Superior anunciou que se lhe seguiriam outras leis,
nomeadamente uma nova lei da autonomia. Desta vez, não houve debate
prévio da lei. Aprovada a proposta em Conselho de Ministros, foi logo
enviada à Assembleia da República e aprovada na generalidade.
Resta agora ver se, na Comissão parlamentar, há oportunidade
para esse debate com as instituições, a comunidade académica
e os seus parceiros sociais. Pode acontecer o mesmo com uma futura proposta
de lei da autonomia. Por isto me antecipo, apresentando em termos forçosamente
genéricos as bases do que penso dever ser tal lei, procurando com
isso fomentar um debate que tenha algum eco no Ministério.
Já por mais de uma vez escrevi sobre a autonomia e sobre a governação
em artigos nestas páginas. Por isto, limito ao mínimo a introdução
de enquadramento à minha proposta de bases legais, apenas o necessário
para se perceber a lógica com que elas são apresentadas.
A natureza da autonomia das universidades públicas está fixada
na Constituição, que dispõe no seu artigo 76º que "as
universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica,
pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada
avaliação da qualidade do ensino". Anote-se que esta disposição
não fazia parte da Constituição original, de 1976, tendo
sido introduzida apenas na revisão feita em 1982. Foi necessário
aguardar seis anos até que, em 1988, a Lei 108/88 viesse consagrar na
legislação ordinária este preceito constitucional. Além
daquelas autonomias, a lei introduz também a autonomia disciplinar. Embora
não expressa, pode-se também induzir da lei que as universidades
gozam também de autonomia patrimonial, embora com restrições.
O estatuto de autonomia dos institutos politécnicos (Lei 54/90) é mais
restritivo, omitindo a autonomia pedagógica e científica. A meu
ver, e como proporei adiante nas bases da lei, não há razão
para que o grau de autonomia dos dois subsistemas seja diferente, dado que tudo
justifica que eles tenham missão e natureza diferentes mas igual dignidade
e responsabilidade.
Independentemente do imperativo constitucional, há todas as razões
de ordem política e técnica para a autonomia das instituições
de ensino superior (IES), universidades e politécnicos. Na nomenclatura
de Neave e van Vught, passou-se da fase de "Estado intervencionista" para "Estado
facilitador". A característica dominante actual é a de o controlo
pelo Estado ser substituído pela autonomia com supervisão pelo
Estado e a autonomia é o reconhecimento da dificuldade do Estado de lidar
com a complexidade do ensino superior. As IES são organismos de grande
complexidade. Lidam com actividades com características funcionais e organizativas
muito diferentes, seja o ensino, seja a investigação, sejam os
serviços à comunidade. Comportam pessoal das mais diversas qualificações
e com especificidades particulares de estatuto funcional e de evolução
de carreira. Integram unidades estruturais diversas, desde as grandes faculdades
polivalentes às escolas de vocação profissionalizante estreita
e ainda aos institutos de investigação ou escolas de pós-graduação.
Estão ligadas ao desenvolvimento regional, nuns casos, noutros têm
uma vocação mais supra-regional. Têm uma cultura muito própria,
relativamente distinta da cultura da administração pública.
Tudo isto justifica um estatuto jurídico especial, consagrado numa lei
de autonomia que contemple não só as indiscutíveis e históricas
autonomias académicas, bem como as autonomias instrumentais (administrativa
e financeira), mas principalmente a autonomia estatutária, que sendo a
mais problemática na teoria do Estado, é um factor essencial de
adaptação e diversidade.
A autonomia deve ser também a forma de as IES melhor poderem corresponder à enorme
diversidade de condicionalismos internos e externos e de exigências que
lhes são postas pela sociedade. A autonomia estatutária deve permitir às
universidades e politécnicos organizarem-se estatutariamente da melhor
forma para corresponderem a esses diferentes condicionalismos, deve ser a forma
de respeitar aquela diversidade e de permitir às IES experiências
organizativas inovadoras, promotoras de políticas mais prontas e eficazes
e também um factor da desejável competição entre
as IES. Por isto, ao contrário da actual lei, que restringe grandemente
a margem de liberdade estatutária, as bases que proponho procuram conciliar
princípios essenciais de uma governação moderna e eficaz
com uma larga margem de definição estatutária por parte
de cada instituição.
Quando falo de governação moderna e eficaz é lembrando,
como já tenho escrito repetidamente, que o actual modelo colegial e de
chamada gestão democrática estabelecido na actual lei da autonomia é ineficaz,
não permite um pensamento estratégico nem o desenvolvimento de
políticas de resposta aos desafios, não garante a eficácia
de gestão e estimula o corporativismo. A sua lógica eleitoralista,
a todos os níveis, não garante as capacidades pessoais de direcção
e o poder acaba muito frequentemente por ser exercido por professores impreparados,
sem visão estratégica, desconhecedores do que é hoje a gestão
e, muitas vezes, presos pelos interesses eleitorais.
Idealmente, as bases da lei que proponho deviam basear-se no modelo oposto, o
modelo empresarial ou "corporate" americano (embora prefira chamar-lhe
profissional - nos EUA ele não tem origem empresarial, mas comunitária)
e hoje da quase totalidade das universidades inglesas. Como já tenho escrito,
ele define-se por:
- conselhos de governo ("boards of trustees" ou "boards of governors")
reduzidos, compostos exclusivamente ou maioritariamente por membros externos,
desempenhando o poder máximo de governo da universidade (orçamentos,
definição de politicas, criação de programas, abertura
de vagas para contratação, etc),
- senado representativo da comunidade académica, mas de carácter
consultivo,
- valorização dos orgãos unipessoais,
- lógica de nomeação dos executivos, com base de competência.
Na nossa tradição, e com as especificidades da universidade, não
parece viável pacificamente a introdução deste modelo, devendo
adoptar-se um modelo intermédio. É o que se tem passado, nos últimos
anos, nos países escandinavos, França, Espanha, Suécia,
ou Suíça. A excepção é a Holanda, que foi
para um modelo tipicamente profissional, com um pequeno conselho de curadores
nomeado pelo Governo, com competências políticas muito largas, incluindo
a nomeação do reitor. Aliás, a tendência para um sistema
híbrido também está a ser discutida em muitas universidades
americanas e inglesas, pretendendo-se envolver mais na governação
os órgãos colegiais representativos da comunidade académica,
num sistema de governação partilhada ("shared governance").
Apesar do meu favorecimento de um modelo profissional de governação,
as bases que proponho não o impõem. Não critico a actual
uniformidade imposta por lei para propor a mesma uniformidade, agora com novo
modelo. As instituições ficam com larga margem de escolha entre
opções que as bases lhes dão, embora essa escolha não
seja neutra. Com efeito, as instituições que optarem pelas soluções
mais avançadas ficarão certamente melhor colocadas na avaliação
institucional, com as consequentes vantagens no financiamento e outros instrumentos
de prémio da qualidade.
Finalmente, resta saber se um quadro mais largo de autonomia e de capacidade
de auto-organização e auto-governo não vem a ter efeitos
perversos. Não esqueço que a afirmação da autonomia,
como tem sido manifesto em muitos casos das nossas universidades, leva ao corporativismo
e ao autogoverno endogâmico e autárcico. Mas penso que não
se remedeia isto por via legislativa, nem tenho pretensões de o fazer
nestas bases. Só a vida real e a competição entre as IES,
que se vai sentir julgo que muito em breve, é que resolverão este
problema.
PROPOSTA DE BASES DE UMA NOVA LEI DA AUTONOMIA
1. As IES - universidades e institutos politécnicos - gozam de autonomia
estatutária, pedagógica, científica, administrativa, financeira
e patrimonial.
2. Autonomia estatutária
2.1. Os estatutos das IES são elaborados e revistos por elas e sujeitos
a homologação ministerial, que só pode ser recusada com
fundamento no não cumprimento das leis.
2.2. Os estatutos devem conter as normas fundamentais da sua organização
interna e governação, do funcionamento pedagógico, científico
e administrativo e do regime de autonomia das unidades orgânicas.
2.3. As IES têm autonomia na criação, alteração
ou extinção de unidades orgânicas e serviços, dependendo
de disponibilidades de vagas no seu quadro orgânico ou de autorização
da tutela para criação de novas vagas.
2.4. Os estatutos das escolas não integradas são adaptados do que
nesta lei se dispõe quanto às IES e são aprovados pela tutela.
3. Autonomia pedagógica
3.1. As IES e escolas não integradas têm liberdade de criação,
suspensão e extinção de cursos.
3.2. O papel regulador do Estado quanto à oferta de cursos exerce-se por
via do seu reconhecimento contratual como de utilidade pública e pela
avaliação a priori, com classificação, do que depende
o seu financiamento, sem prejuízo de as IES poderem manter a sua oferta
mediante outras formas de financiamento.
3.3. As IES e escolas não integradas têm autonomia na elaboração
dos planos de estudos e programas das disciplinas ou outras unidades de ensino,
escolha dos processos de avaliação e ensaio de novas experiências
pedagógicas.
3.4. O disposto nesta base aplica-se não só aos cursos conducentes à obtenção
de um grau, mas também a cursos de outra natureza ou a acções
de aprendizagem ao longo da vida.
4. Autonomia científica - as IES e escolas não integradas têm
autonomia para livremente definir, programar e executar a investigação
científica, nomeadamente a abrangida pelo financiamento plurianual das
actividades de investigação, sem prejuízo das prioridades
dos programas de financiamento com base em projectos ou da política geral
de formação de quadros científicos reflectida nos programas
de bolsas de investigação.
5. Autonomia administrativa e financeira
5.1. As IES exercem a autonomia administrativa e financeira no quadro da legislação
geral aplicável e das disposições de flexibilização
desta lei.
5.2. As IES prestam contas ao Tribunal de Contas mas estão dispensadas
de visto prévio pelo Tribunal de Contas.
5.3. As IES têm liberdade de gestão orçamental, com capacidade
de transferência de verbas entre capítulos e rubricas, têm
capacidade de obter receitas próprias a gerir anualmente através
de orçamentos privativos e com dispensa de entrega no Tesouro.
5.4. Os saldos de gerência, tanto do Orçamento do Estado como do
orçamento privativo ficam de posse das IES e são incorporados no
orçamento do ano seguinte.
5.5. As IES são obrigadas a seguir o Plano Oficial de Contas Públicas
e a manter uma contabilidade analítica, bem como a promoverem auditorias
externas, pelo menos de três em três anos, cujo relatório
deverá ser enviado à tutela.
5.6. As IES podem recorrer ao ajuste directo com dispensa de consulta na aquisição
de bens e serviços e obras até ao valor de 200 vezes o salário
mínimo nacional, excluído o IVA e ao procedimento por negociação
com publicação prévia de anúncio até ao valor
de 400 vezes o salário mínimo nacional, excluído o IVA.
5.7. Poderá aplicar-se às IES, quando justificado e mediante decreto-lei,
o regime de gestão financeira e patrimonial das empresas públicas.
5.8. As dotações de pessoal docente, de investigação
e outro financiadas pelo Orçamento do Estado são fixadas anualmente
pela tutela, com respeito pelos critérios fixados na lei e nos contratos
plurianuais de financiamento.
5.9. Os quadros de pessoal são de dotação global e as IES
podem alterá-los, desde que sem aumento do número total de lugares.
5.10. As IES, a coberto dos seus orçamentos privativos ou do Orçamento
de Estado, neste caso quando autorizado pela tutela, podem contratar pessoal
de qualquer tipo por contrato de trabalho a termo certo ou por contrato individual
de trabalho. O contrato a termo certo pode ser renovado até à duração
do projecto que o justifica. O contrato individual de trabalho é regulado
por um regulamento de trabalho aprovado pelo órgão máximo
de governo.
5.11. O regime de autonomia administrativa e financeira das escolas não
integradas será estipulado, em cada caso, no acto de aprovação
dos seus estatutos, não podendo ser mais liberais do que o disposto nesta
lei para as IES.
6. Autonomia disciplinar
6.1. As IES e as escolas não integradas dispõem do poder de punir
o seu pessoal, nos termos do estatuto disciplinar da função pública
ou nos termos da lei e do seu regulamento de trabalho no caso de pessoal com
contrato individual de trabalho.
6.2. O regime disciplinar aplicável aos estudantes é definido em
estatuto disciplinar próprio de cada IES, a aprovar pela tutela.
7. Autonomia patrimonial
7.1. As IES são livres de gerir o património imobiliário
posto à sua disposição pelo Estado ou por elas adquirido
ou construído após a entrada em vigor da Lei 108/88.
7.2. As receitas obtidas com a alienação de imóveis ficam
de posse da IES.
8. Competências da tutela - homologar os estatutos; aprovar os numeri clausi;
aprovar as propostas de orçamento dependente do Orçamento de Estado,
no quadro da lei do financiamento e dos contratos plurianuais de financiamento;
apreciar os planos de desenvolvimento e os relatórios e contas; autorizar
a aceitação de liberalidades que tenham como contrapartidas acções
estranhas aos objectivos das IES; decidir de recursos cuja interposição
esteja prevista em disposição legal expressa.
9. Órgãos de governo - são órgãos obrigatórios
de governo, sem prejuízo de outros a estabelecer nos estautos das IES,
o conselho de governo, o reitor ou presidente e o senado. Nas unidades orgânicas é obrigatória
a existência do director, como cargo uninominal a preencher por nomeação
do conselho de governo, sem prejuízo de ele poder ser assistido por outros órgãos,
nomeadamente um conselho de directores de departamento e um conselho científico.
10. Reitor de universidade ou presidente de instituto politécnico
10.1. O reitor ou o presidente é o órgão executivo máximo.
Representa a IES, exerce a direcção e gestão da IES, no
domínio académico e de pessoal, administrativo e financeiro, desenvolve
na prática as linhas de actuação aprovadas pelos outros órgãos
e executa as suas deliberações e exerce, em geral, todos os poderes
não cometidos a outros órgãos.
10.2. O reitor ou presidente é escolhido de entre professores da categoria
máxima da IES ou de outra por uma das formas seguintes: a) eleição
por toda a comunidade da IES (docentes e investigadores, estudantes e funcionários)
por voto ponderado em que o voto dos professores e investigadores não
pode ser inferior a 70% do total; b) eleição pelo senado; c) nomeação
pelo conselho de governo, eventualmente de entre uma lista de três nomes
indicados pelo senado; d) nomeação pelo conselho de governo com
homologação pelo senado ou, eventualmente, por toda a comunidade
da IES, nos termos da alínea a); e) eleição pelo senado
ou pela comunidade, de entre três nomes indicados pelo conselho de governo.
10.3. Em situações de grande gravidade, o conselho de governo e
o senado, reunidos conjuntamente por iniciativa de pelo menos metade dos membros
de um ou outro órgão, pode destituir o reitor, por votação
de pelo menos dois terços dos membros em funções.
11. Conselho de governo e senado
11.1. O conselho de governo é constituído por um máximo
de vinte e cinco membros, dos quais pelo menos 15% são membros externos à IES.
11.2. O conselho de governo pode ser um órgão próprio, com
composição específica, ou uma emanação do
senado, composto por membros do senado.
11.3. O senado é constituído por um máximo de 100 representantes
dos diversos corpos da IES, não podendo os professores e investigadores
representar menos de 70% do total.
11.4. Os estatutos da IES estabelecerão a distribuição de
competências entre o conselho de governo e o senado, mas tendo sempre em
conta que o conselho de governo é um órgão marcadamente
deliberativo e responsável pela estratégia, políticas e
programas da IES e que o senado é caracteristicamente um órgão
de representação de interesses, com funções essencialmente
consultivas, propositivas e de acompanhamento.
12. Prestação de contas - A autonomia tem como outra faceta essencial
a responsabilidade e a prestação de contas. As IES são obrigadas
a apresentar anualmente um relatório e contas de tipo empresarial, que
deve ser enviado à tutela, ao CRUP e ao CCISP, distribuído por
todo o pessoal da IES e divulgado num jornal de grande tiragem.
17.7.2002
|
