GOVERNAÇÃO DAS UNIVERSIDADES - A PROPÓSITO DE UM ARTIGO DE M. SHATTOCK

João Vasconcelos Costa

Escreve-me o Prof. Alberto Amaral: "Para refrear um pouco a veia managerialista envio-lhe um artigo que o Michael Shattock acaba de apresentar em Londres (nota JVC: M. Shattock, "The governance of UK universities in the post-Dearing era - Rebalancing modern concepts of university governance". Publicado ou apresentado em ?). É tanto mais significativo quanto ele foi um dos obreiros da Universidade de Warwick, uma das entrepreneurial universities por excelência e que portanto não pode ser acusado de excessos de academismo."

Esta "provocação" amigável e com alguma dose de humor do Prof. Alberto Amaral suscita-me uma resposta que lhe enviei e que agora publico. Vou-lhe demonstrar que a minha eventual "veia managerialista" é moderada e julgo que equilibrada, atendendo à nossa situação real e às nossas tradições, de que não se pode fazer tábua rasa de um momento para o outro. Neste sentido, a minha concordância com o artigo de Shattock é muito grande e já vem de trás, como verão os leitores do meu livro "A universidade no seu labirinto", que certamente reconhecerão no que se segue quase que apenas citações do meu livro.

No seu artigo, Shattock põe em questão o frequente papel excessivo dos conselhos de governo no modelo de governação inglês, a que chama empresarial (eu, no meu livro, preferi chamar-lhe profissional, para evitar as más interpretações do termo "empresarial"), essencialmente caracterizado pela existência de pequenos conselhos de governo de membros externos ou em que estes estão representados com grande peso. Refere, em contraponto, o modelo a que chama consensual ou académico (e a que chamei colegial), já vestigial no Reino Unido, à excepção de Oxbridge (Oxford e Cambridge), mas não passa para a defesa deste modelo em relação ao empresarial, embora criticando os excessos e viciações deste último. Critica também a frequente falta de diálogo e de interacção entre os conselhos e os órgãos académicos (senados) e defende um modelo misto de responsabilidades partilhadas ("shared governance"), mas sem nunca pôr em causa a existência dos conselhos, uma realidade hoje fortemente estabelecida no Reino Unido. Dá como exemplo de tendência para a governação partilhada a discussão que hoje se passa em muitas universidades americanas no sentido de uma maior relação entre os "boards" e os senados, hoje órgãos quase desprovidos de interesse. Este mesmo exemplo foi também invocado por mim na nossa recente "polémica" sobre regulação, Estado e mercado.

Expondo a história e recentes modificações do modelo empresarial, Shattock aceita a legitimidade dos conselhos e o papel dos membros externos à comunidade académica principalmente como "demonstrando a propriedade da universidade". Neste sentido, relaciona-os principalmente com o financiamento, escrevendo que, numa situação em que o financiamento depende largamente do Estado, "os conselhos deixam de ter tanta importância no "fund raising" (uma das suas razões de ser fundamentais nos Estados Unidos) e passam a ter como tarefa essencial a administração dos fundos providenciados pelo Estado". Em nenhuma parte do artigo é invocado que essa tarefa deva caber aos órgãos académicos, propondo Shattock apenas que os conselhos lhes deixem as matérias académicas, defendendo que "a harmonia entre os dois órgãos deve ser uma prioridade muito alta na universidade". Em parte alguma do seu texto Shattock põe em dúvida o modelo "empresarial" dos conselhos. A sua tese é a da compatibilização deste modelo com a participação da comunidade académica, principalmente porque, já desde há muitos anos, "as decisões sobre o financiamento das instituições são principalmente determinadas por critérios quase-académicos e a comunidade tem que exercer inevitavelmente um papel muito mais influente na governação".

Nas minhas teses sobre a governação da universidade portuguesa, dou relativamente pouca importância a este tipo de legitimidade financeira, de gestão dos dinheiros públicos. Não é que não a aceite, mas creio que temos outros factores que sobrelevam, logo a começar pela necessidade de mudanças culturais. Como escrevi, uma característica fundamental da actual cultura universitária é o sentido de posse, autárcico e corporativo. A universidade rege-se autonomamente, raramente se questiona sobre a legitimidade política e social dessa autonomia, ainda vive muito só por ela e para ela, nem sempre se preocupa com o alcance social e validade pública das suas opções. Raramente chama os seus parceiros sociais a responsabilidades no seu governo e na definição das suas políticas, o que reflecte, em grande medida, a concepção típica dos universitários de que só eles é que têm legitimidade (conferida por quem?) para decidir dos assuntos da "sua" universidade. Por consequência, falta-lhe também o espírito de responsabilidade, de prestação de contas.

Por toda a Europa, mesmo nos sistemas de governação ainda acentuadamente académicos ou colegiais, a participação de membros externos à universidade é a regra geral. A participação nos senados de membros externos à universidade (nem falo agora de conselhos de governo!) traduz a sua abertura aos interesses sociais, ultrapassando os limites da autonomia corporativa. É também simbólica de um reconhecimento de que a legitimidade dos órgãos de governo da universidade não radica apenas na autonomia da universidade e numa lógica corporativa, mas reconhece que a universidade tem que ir também buscar legitimidade à sociedade de que é um instrumento. Em Portugal, a inclusão nos senados de membros externos à universidade é permitida pela lei da autonomia, até à proporção máxima de 15%. Nem se pode dizer que a participação de membros externos alteraria substancialmente a relação de forças de poder ou enfraqueceria a capacidade de decisão da própria corporação de docentes, estudantes e funcionários. É um número demasiadamente pequeno para ter grande influência na correlação de votos mas suficientemente significativo para permitir uma maior largueza de perspectivas e preocupações sociais nos debates e na formação de opinião.

No entanto, a inclusão de membros externos nos senados está longe de ser a regra. Esta abertura só existe nas universidades do Minho, de Trás-os-Montes e Alto Douro, de Aveiro, da Beira Interior e do Algarve, podendo também haver facultativamente membros externos no senado da Universidade dos Açores, mas por decisão do próprio senado. Está também prevista na proposta de estatutos da Universidade do Porto que não tenho agora presente se já foram homologados e já estão em vigor. A proporção dos membros externos é muito diversa. Ela é quase simbólica em Aveiro (apenas dois membros externos) mas já é significativa num órgão paralelo, o Conselho da Universidade, que tem a seu cargo as relações com a comunidade. A percentagem é de cerca de 5% no Algarve e só nas Universidades da Beira Interior e do Minho é que praticamente se atinge a percentagem máxima fixada na lei. Aliás, creio que a Universidade do Minho chegou a ter uma proporção mais alta de membros externos no senado e que só a baixou em virtude do máximo fixado pela lei da autonomia.

Nenhuma das universidades tradicionais inclui nos seus senados membros externos, nem sequer universidades modernas como as de Évora ou da Madeira ou mesmo a Universidade Nova de Lisboa, que, pela sua idade jovem, justifica que procure distinguir-se das outras universidades lisboetas. Pode-se argumentar que estas universidades também acolhem membros externos, não no senado mas nos seus conselhos consultivos. A experiência mostra que não é a mesma coisa e que nunca há o mesmo empenhamento e compromisso na participação de um simples órgão consultivo que na de um órgão deliberativo. A própria universidade também parece menorizar estes órgãos de consulta, que em muitos casos não funcionam ou até não estão constituídos.

Mas o meu principal argumento em relação à intervenção de membros externos e à adopção de um modelo de governação mais profissional ou empresarial deriva da necessidade de um governo estratégico de que as universidades estão desprovidas e que os académicos, sozinhos, sem intervenção externa, parecem incapazes de assumir. Ele é tanto mais importante quanto as universidades se vêem defrontadas com enormes desafios, inesperados ainda há poucos anos, e que exigem respostas políticas e estratégicas prontas, proactivas, diversificadas e eficazes, principalmente no que respeita à política da qualidade e à competitividade.

Para mim, em termos práticos, a questão não é tanto a da legitimidade da governação e da presença de membros externos, ou o controlo dos recursos providenciados pelo Estado e pelas outras fontes de financiamento. Tudo isto importa, mas a questão principal e primeira é a da própria governação efectiva, da sua existência (ou não, em Portugal) e da sua eficiência.

Citando Moodie e Eustace, Shattock parece reconhecer que, pelo menos em 1974, "a comunidade académica não estava particularmente bem equipada para governar as universidades". Não creio que a situação se tenha alterado, seguramente não em Portugal. Em geral, as universidades não têm pensamento estratégico e estão desprovidas de meios para o elaborarem. Penso que o seu problema crucial é a falta de um mecanismo central gerador de políticas e estratégias, com consequente liderança, ainda que obrigatoriamente em compromisso com a descentralização e participação na decisão que é uma característica obrigatória da vida universitária.

É daí que vem o défice de eficiência de gestão das universidades. Ele parece indiscutível, principalmente se compararmos as universidades com outras organizações modernas, empresas ou fundações e deriva de alguns factores fundamentais: da rede imbricada de órgãos colectivos de dimensão inadequada, com numerosa representação dos vários corpos universitários e sem base obrigatória de competência; da colegialidade de órgãos que, pela sua natureza, deviam ser unipessoais; das limitações impostas aos órgãos unipessoais, quando existem, pelos sistemas de eleição e controlo; e da complexidade e falta de funcionalidade dos mecanismos de participação na tomada de decisão. Acabam muitas vezes por ser os reitores, quando para isso dotados, a preencher esse vazio de pensamento estratégico, paradoxalmente se tivermos em vista a cultura universitária de colegialidade e basismo. De facto, contra o parlamentarismo da "gestão democrática", funciona o presidencialismo dos reitores.

Onde estão então, na universidade, as competências típicas do conselho de administração de qualquer empresa? Quem decide da missão e imagem institucional? Quem faz a análise dos desafios, das janelas de oportunidade (como agora tanto se diz) e das constrições internas e externas? Quem elabora as políticas específicas, neste caso de ensino, de investigação, de serviços à comunidade, de pessoal? Quem estabelece as prioridades? Quem define as estratégias? Quem acompanha e controla a acção dos executivos?

Pela lei da autonomia, que fixa rigidamente os órgãos de governo das universidades, estas funções competem aos senados. É geralmente reconhecido que não as cumprem. Não só seguimos um modelo colegial que pode ser visto como uma excepção em relação à teoria geral das organizações como até, levando-o ao extremo, o tornamos ainda mais ineficiente.

A dimensão e composição do senado estão completamente desajustados das competências que a lei e a generalidade dos estatutos das universidades lhe atribuem. Com poucas excepções, os senados ultrapassam largamente a centena de membros. Hoje há regras bem conhecidas para formatar órgãos de decisão em função das atribuições que se lhes dá. Um órgão deliberativo, como é legalmente o senado, em que é necessário haver debates aprofundados antes da tomada de decisão e em que, em princípio, é desejável que todos os membros possam ter oportunidade de se pronunciar, não pode funcionar com mais do que vinte a trinta pessoas. Um órgão de maior dimensão só pode ter atribuições de tipo assembleia, validando grandes decisões mas sem possibilidade de as discutir em pormenor e exercendo também competências eleitorais. Neste sentido, o senado, com a dimensão e composição actuais, é uma verdadeira assembleia da universidade e não um órgão deliberativo.

Para além da sua dimensão não operacional, o senado é um órgão com reduzida lógica estrutural, composto mais por representantes de corpos sociais da universidade do que traduzindo uma lógica organizativa, sem prejuízo de, na generalidade das universidades, incluir na sua composição inerências de funções nas escolas ou departamentos. A maioria dos seus membros, os eleitos, são-no por factores que não obrigatoriamente a competência para governar, sentem-se a representar os interesses do grupo que os elegeu, estão presos à visão particular desses grupos, não têm sentido institucional e estão relativamente distantes dos problemas e interesses gerais da universidade. Em algumas universidades, é frequentemente difícil atingir-se o quorum necessário para as reuniões do plenário do senado. Por tudo isto, a preocupação de democraticidade que está subjacente ao poder do senado pode ter efeitos perversos, na medida em que a sua inoperância gera um vazio que pode ser preenchido por um acréscimo prático dos poderes do reitor.

O equivalente inglês aos nossos senados eventualmente funciona melhor. Mesmo assim, Shattock, embora pretendendo uma maior intervenção do senado, não defende o seu papel como órgão único de governo, como entre nós, em substituição dos conselhos. Citando o relatório Dearing, aparentemente sem o criticar, Shattock reconhece ser necessário "maior eficiência de custos, maior ênfase na qualidade da aprendizagem e do ensino, maior ligação ao meio externo e maior extensão do ensino a novas populações de estudantes" e que "portanto, são necessários órgãos de governo para conduzir as instituições na sua direcção estratégica".

Vai neste sentido a minha proposta de introdução nas universidades de um órgão de governo com capacidade efectiva e eficiente de decisão política. As suas competências seriam definir políticas e consequentes soluções estratégicas (a submeter ao senado para ratificação), criar ou extinguir faculdades e cursos, homologar os estatutos das unidades orgânicas, definir os critérios de distribuição interna do orçamento, promover a auto-avaliação e analisar a avaliação, com consequentes políticas correctivas, estabelecer as relações entre a universidade e o meio social e acompanhar a gestão da universidade. Deve ser composto por pessoas com visão larga dos problemas da universidade e sentido institucional, bem informadas sobre as tendências mundiais de evolução dos sistemas universitários. Deve também incluir membros externos, em proporção muito significativa, não só pela razão teórica da legitimidade social da gestão da universidade mas também pela razão prática de veicularem para a universidade a visão e as solicitações do meio económico e social.

Veja-se que estou a ser mais moderado que Shattock, que não põe em causa a composição total ou predominantemente externa dos conselhos de governo, como acontece no seu país. Vou também mais longe do que a sua posição de simples articulação funcional ou partilha de responsabilidades dos dois órgãos, conselho e senado, quando escrevi que uma solução possível, em compromisso com o nosso modelo actual, é que o órgão de governo seja uma emanação do senado, uma sua secção política. É a solução adoptada nos novos estatutos da Universidade do Porto (prezo esta referência, já que estou a responder a Alberto Amaral), em que a secção permanente do senado, um órgão funcional de 30 membros, tem competências fixadas estatutariamente, tão importantes como sejam a aprovação dos orçamentos, a criação ou extinção de cursos, as alterações aos quadros de pessoal, a criação de serviços das unidades, a fixação das propinas, etc, enquanto que ao plenário do senado ficam reservadas apenas funções genéricas do tipo de assembleia geral. Nos seus 30 membros, a secção permanente inclui dois membros externos à universidade. É pouco, mas já é uma inovação relevante. Não se trata de incluir membros externos num senado inoperante e irrelevante mas sim num verdadeiro órgão de governo. E não se diga que outros estatutos também já prevêem secções permanentes do senado. Ao que sei, não são verdadeiros órgãos de governo, são apenas um ponto de passagem e de pré-discussão de propostas entre as faculdades e o plenário do senado, que é quem continua a ter, inadequadamente, as competências de governo.

Atribuir a uma secção do senado as funções de órgão de governo na lógica do modelo profissional, à maneira do Porto, tem a vantagem de ser uma solução conservadora com a tradição e por isto menos polémica e de não distorcer muito a lei da autonomia. Tem, por outro lado, a desvantagem de os seus membros terem que ser escolhidos de entre os membros do senado. Podem, portanto, não ter a composição mais adequada, na medida em que os membros do senado, para além das inerências, não são escolhidos tradicionalmente com base naquelas características pessoais exigíveis a membros de um verdadeiro órgão de governo. Mesmo no caso do Porto, há um peso grande dos directores de faculdade. Mostra-me a experiência da secção permanente da minha universidade que os directores, tão sobrecarregados com os problemas das suas faculdades, têm dificuldade em ver a universidade no seu conjunto.

A outra hipótese é a de um órgão distinto, o conselho de governo. Não há receitas gerais para a forma de constituição destes órgãos de governo, nem poderia haver, numa situação tão diversificada. Num limite extremo, ao estilo anglo-americano, eles podem ser constituídos apenas por membros externos. Como escrevi no meu livro, não me parece possível nem desejável, no caso das universidades portuguesas, dar-se um salto de tal comprimento em relação às concepções ainda vigentes. Como se vê, não é o artigo de Shattock que vem moderar uma eventual veia minha "managerialista". Também as experiências europeias de introdução deste modelo têm sido feitas por aproximação, numa perspectiva de compromisso. A excepção é a Holanda, que é um exemplo extremo da adopção de um modelo de gestão personalizada e profissionalizada, em que as funções de governo competem a um conselho de supervisores composto por cinco membros nomeados pelo ministro, todos externos à universidade e em que o órgão colegial representativo da comunidade universitária é só consultivo.

Escrevi que, quanto ao conselho de governo, pode-se adoptar uma composição mista, por exemplo uma composição tripartida: por inerência, os directores das faculdades ou departamentos das universidades departamentais (apesar das dúvidas que exprimi acima), mais um certo número de membros internos escolhidos com base na competência política e igual número de membros externos. Deve ser um órgão relativamente pequeno, com não mais que vinte membros, trinta no máximo. O número de eleitos seria tal que, tendo em conta o número de membros por inerência, se respeitasse essa dimensão máxima. Isto faria com que, em média, o número igual de membros externos representasse 25 a 35% do total de membros do conselho.

A selecção de membros externos tem problemas. Nos dois casos portugueses de institutos universitários com órgãos de governo com membros externos, eles são escolhidos em função de cargos específicos em entidades relacionadas com os institutos. É discutível que seja a melhor solução ou que seja facilmente adaptável a nível central da universidade. Altos funcionários ou representantes institucionais podem ter conflito de interesses e pouca disponibilidade para os assuntos da universidade. Ao estilo anglo-americano, é preferível que os membros externos sejam escolhidos pelo seu mérito individual e que estejam em condições de independência para uma grande dedicação institucional à universidade, que sintam isto como uma honra e um dever. Podem ser pessoas seleccionadas pelo reitor ou pelo senado (ou por ambos) ou então, como se faz em muitos casos, cooptados pelos restantes membros do conselho de governo. A solução do Porto é deste tipo, porque os membros externos da secção permanente do senado são eleitos pelo senado de entre os seus membros externos, os quais são, em parte, designados pelo senado e, em outra parte, nomeados pelo reitor.

Escrevi também que, mesmo no modelo profissional com papel central do conselho de governo, o senado mantém uma função importante, como órgão de representação da comunidade académica. A sua dimensão poderá ir até cerca da centena de membros. A sua esfera de acção deve ser de tipo académico, principalmente a política científica e a organização geral do ensino. Além disto, deve ser um órgão de acompanhamento e controlo da actividade do conselho de governo, pronunciando-se sobre o relatório anual elaborado pelo conselho de governo e podendo emitir propostas e recomendações ao conselho. Deverá competir também ao senado a decisão sobre as matérias de índole tipicamente académica, que não integrem o corpo de matérias políticas e estratégicas da competência do conselho de governo. Creio que isto está em inteiro acordo com o que Shattock chama "shared governance" e com a sua opinião de que "as instituições trabalham melhor quando a governação é vista como uma parceria entre as modalidades empresarial e colegial e quando o balanço desta relação é inspirado por um objectivo comum".

Fica agora por discutir - que este texto já vai longo - a questão do papel do reitor neste novo sistema de governação e a forma da sua designação. É assunto que abordo no meu livro e que agora não posso repetir, remetendo o leitor para o que escrevi na página 166 e na página 174 e seguintes, em que proponho também um compromisso entre a actual lógica estritamente electiva, que não garante obrigatoriamente a escolha de um reitor com verdadeira capacidade estratégica e de líder dos outros órgãos de governo, com uma lógica de escolha por competência em que o conselho de governo desempenha um papel relevante.

A parte final do artigo de Shattock diz respeito à função dos executivos e a um eventual exagero da liderança, ao estilo dos "chief executive officers", referindo que os gestores de origem académica têm dificuldade em exercer as suas funções no sentido empresarial, contra o que chama a "retórica managerialista". Cita o caso das dez universidades "top" em que a gestão dá ênfase ao envolvimento colectivo em relação à dominância executiva. Novamente, nada escrevi em contrário no meu livro. É certo que dou grande importância à liderança - e abundam os exemplos entre nós, a começar pelo meu caro interlocutor -, em que, no vazio de eficiência política e estratégica da governação das universidades e escolas, as experiências de qualidade se devem a casos excepcionais de capacidade de liderança. Mas gasto largas páginas (144 e seguintes) a demonstrar que liderança e participação são um binómio indissociável, em particular nas universidades, mas hoje já também na cultura organizacional de qualquer empresa ou instituição moderna.

Em suma, segundo Shattock, necessidade de governação eficaz, partilha de responsabilidades e relações funcionais entre conselhos de governo e senados, gestão participada. Da minha parte, acordo por inteiro, no essencial, como penso estar bem demonstrado no meu livro.

17.11.2001