A NOVA FÓRMULA DE FINANCIAMENTO DO ENSINO SUPERIOR

João Vasconcelos Costa

Os Ministérios das Finanças e da Ciência e do Ensino Superior acabam de publicar uma portaria conjunta que determina o cálculo da fórmula de financiamento das universidades e institutos politécnicos (Portaria n° 1174/2003, de 6 de Outubro, publicada no D. R. I série B, n° 231). Aplica-se ao orçamento de referência de 2004 das instituições do ensino superior (IES) e ainda não inclui, como é natural, todos os parâmetros constantes da nova lei do financiamento, designadamente os de ordem qualitativa, a necessitar de regulamentação e reajustamento do sistema de avaliação.

Convido a leitor a seguir um exercício de simulação, em comparação com a fórmula actual, o que o levará a concluir que esta nova fórmula parece conduzir a um sub-financiamento grave das IES. Uma dificuldade deste exercício vem de, até agora, os orçamentos reais ficarem ainda afastados do valor padrão calculado pela forma actual. Mas também é verdade que a nova fórmula diz respeito a um chamado orçamento de referência, que não se sabe o que é em termos práticos. Vai ser o orçamento real para 2004? Por benefício da dúvida, vou considerar que, na situação actual, os orçamentos têm sido de 85% do orçamento padrão calculado pela fórmula e que, em 2004, os orçamentos serão a totalidade do tal orçamento de referência, segundo a nova fórmula.

Como base de partida, e por ser comum a ambas as fórmulas, uso a despesa base de pessoal docente da formação inicial (DbPDi), a que atribuo o valor de 100 em unidades de conta arbitrárias. Na actual fórmula, esta despesa é englobada com a da formação avançada, de pós-graduação, mas podemos tentar desagregar ambas as despesas. A despesa de pessoal docente é calculada em função do número de alunos e dos rácios aluno/docente, o que permite calcular o número teórico de docentes a tempo inteiro (ETI). Multiplicando ETI pela despesa média anual por docente (vencimentos e outras remunerações ou subsídios), calcula-se o valor total da despesa base com pessoal docente.

Para uma estimativa da despesa base com pessoal docente de formação avançada (DbPDa), considero que os rácios de mestrado são de 0,7, em média, dos rácios de formação inicial e que o número de estudantes é de cerca de 10% dos de licenciatura (é o valor da universidade que conheço melhor). Assim, DbPDa é igual a DbPDi (ou seja 100) a multiplicar por 0,1 (10%) e a dividir por 0,7, ou seja, 14,3. Ambos os valores são acrescidos de 2% para promoções. Chamemos DPDi e DPDa a essas despesas corrigidas para esse factor de promoções, resultando em valores finais de, respectivamente, 102 e 14,6.

A este orçamento de pessoal docente, soma-se o do pessoal não docente, calculado da mesma forma. Usando a mesma base 100 e assumindo que o número de não docentes é de metade dos docentes e que a sua remuneração média é de um terço da média dos docentes, a despesa com pessoal não docente (DPND) é de 100 a dividir por 2 e a dividir por 3, o que resulta numa despesa de 16,7. A despesa total de pessoal (DP), soma das três parcelas que calculámos, é, portanto, de 133,3.

Para calcular o orçamento de outras despesas de funcionamento (DF), parte-se de uma estrutura de despesa de 80:20 relativa a pessoal:funcionamento. Assim, no nosso caso, DF é de um quarto da despesa de pessoal DP, ou seja, 33,3. A soma das duas despesas DP e DF é, portanto, de 166,6. Para o cálculo do orçamento padrão soma-se ainda uma percentagem de 6%, contas redondas, para investigação. Com isto, o orçamento padrão do nosso exemplo, isto é o orçamento segundo a fórmula actual, é de 176,6. Mas, como disse, vou ser generoso na comparação com a nova fórmula e considerar que o orçamento total efectivo (OT) é de apenas 85% do orçamento padrão. O valor final do OT é, portanto, de 150,1.

Vejamos a nova fórmula. Mantêm-se os cálculos das despesas de pessoal, DPDi, DPDa e DPND, respectivamente 102, 14,6 e 16,7. Mas o cálculo dos orçamentos de outras despesas de funcionamento passa a ser diferente. Para a formação inicial (DFi), passa a usar-se uma estrutura de 85:15 em relação à soma de DPDi e DPND. Sendo esta soma, no nosso exemplo, de 118,7, vem para DFi o valor de 20,9 (118,7 vezes 15/85). A despesa de funcionamento da formação avançada (DFa) é calculada como 15% da despesa de pessoal docente de formação inicial (DPDi) multiplicados pela proporção de doutorados. Assumindo esta proporção como de 60% (o que é provavelmente generoso), DFa é portanto de 102 x 0,15 x 0,6 ou seja, 9,2. DF, isto é, o total das outras despesas de funcionamento, é assim a soma de DFi e DFa, portanto 30,1 (menos 13,2 que segundo a fórmula actual).

Para o cálculo do orçamento total, a nova fórmula usa duas parcelas: 80% (75% no caso dos institutos politécnicos) da soma da despesa de pessoal de formação inicial (DPDi mais DPND) e do orçamento total de outras despesas (DF); e a totalidade das despesas de pessoal de formação avançada (DPDa). No nosso exemplo, a primeira parcela é de 0,8x(102+16,7+30,1) o que é igual a 119. A segunda parcela, como calculámos, é de 14,6. O orçamento total (OT) é a soma das duas parcelas, isto é, 133,6.

Em conclusão, aceitando os parâmetros estimados, que julgo serem realistas, a nova fórmula resulta num financiamento total às IES (neste caso as universidades, porque, como disse, a situação é pior nos politécnicos) de 89% (133,6/150,1) em relação à fórmula anterior. E isto, repito, presumindo que o novo "orçamento de referência" vai ter expressão prática integral.

O anterior ministro declarou há tempos que, até 2006, os orçamentos nominais se iam manter, com crescimento zero. Isso, que já era muito mau, por não permitir qualquer expansão do sistema ou melhoria da qualidade, nem sequer a compensação da inflação, parece, como se vê neste exercício, que não se vai cumprir. As IES já conhecem os seus orçamentos para 2004, eu não. Mas creio que vai haver uma descida, mesmo em termos nominais.

Outra consequência é um agravamento da estrutura da despesa. Na situação actual, no nosso exemplo, ela é, em relação a pessoal:funcionamento, de 133,3:43,3 ou seja, de 75,5:24,5, distante dos 70:30 que são a norma dos países desenvolvidos e isto sem ter em conta que as despesas de pessoal, nesses países, são consideravelmente superiores às nossas, o que não se passa em relação às outras despesas correntes. Com a nova fórmula, a nossa universidade hipotética passa a ter uma estrutura de despesa pessoal:funcionamento de 133,3:30,1, isto é, 77,4:22,6. O Estado continua a garantir o pagamento do pessoal, mas cada vez mais corta no funcionamento.

Isto relaciona-se com a questão das propinas. É óbvio que o corte no orçamento de Estado pressupõe uma compensação obrigatória pelas propinas e daí o aumento do seu valor verificado este ano. Acaba a ficção de que as propinas se destinam à acção social escolar ou à melhoria da qualidade, o que aliás nunca foi verdade. Elas passam a ser agora, sem subterfúgios, um componente do financiamento geral das IES, nomeadamente das despesas de funcionamento.

As propinas representavam até este ano cerca de 8% do financiamento das universidades. O argumento essencial contra as propinas é o do preceito constitucional da gratuidade tendencial do ensino superior, considerado como um bem público e de interesse geral para o desenvolvimento nacional. No entanto, muitos estudos económicos mostram que o ensino superior é de facto um bem misto e que o retorno privado, isto é, as vantagens económicas e sociais que cada diplomado vai ter ao longo da vida, é cerca do dobro do retorno público. Assim, é teoricamente defensável, como eu perfilho, uma comparticipação significativa das famílias nos custos do ensino superior, mas com bons esquemas de compensação social, não só as bolsas mas também um sistema de empréstimos bonificados a pagar na vida activa, hoje em vigor em diversos países mas praticamente inexistente entre nós.

Mas há que pesar outros factores objectivos, na nossa situação. Estamos na cauda da Europa em percentagem de quadros universitários no mercado de trabalho. Portanto, entre nós, as expectativas de retorno público do investimento no ensino superior são certamente maiores do que o que indicam aqueles estudos. Temos também uma maior exclusão social, que uma sociedade de democracia inclusiva deve combater. Acrescem outros custos de estudos, com destaque para as despesas de estadia de estudantes colocados longe da residência.

Com excepção de poucos países que não têm propinas (Alemanha e alguns escandinavos), a tendência quase uniforme na Europa é para que as propinas representem cerca de 25% do financiamento das IES. As nossas propinas passaram este ano de cerca de 8% para cerca de 19,5% (no seu valor máximo) dos custos do ensino superior. Apesar de ainda distante daquele valor de referência europeu, é um aumento brusco e nisto simpatizo com a atitude de protesto dos estudantes.

Mas vejam o resultado das contas que apresentei. A nossa universidade exemplo, para simplesmente manter o orçamento em termos nominais, tem que ir buscar em 2004 mais 16,5 da unidade de conta do exemplo (150,1-133,6) ou seja 11% do seu financiamento. Isto significa, no mínimo dos mínimos, aumentar as propinas em 37,5%, para cerca de 500€. Com a inflação e para a necessária melhoria da qualidade, um valor de 600 a 700€ não é desrazoável. Levaria a contribuição dos estudantes, no máximo, para cerca de 16% do financiamento total das IES, longe ainda dos 25% tendenciais na Europa. Nestas condições de sub-financiamento, caros estudantes, não protestem contra as vossas universidades, que têm obrigatoriamente de compensar de qualquer forma o défice de financiamento agravado com esta nova fórmula. A culpa é do Ministério ou talvez mais ainda das Finanças.

9.10.2003