UM NOVO MODELO DE FINANCIAMENTO POR FÓRMULA

João Vasconcelos Costa

Em artigo anterior, apresentei um modelo de financiamento do ensino superior baseado em propinas de valor real, parcialmente pagas à universidade pelo Estado e parcialmente pelos estudantes, estas com valor acrescido, o que seria compensado por maior atribuição de bolsas e por um sistema de empréstimos ou vouchers. Admiti, no entanto, que era um modelo teórico, com algumas dificuldades práticas de execução. Vamos então cingirmo-nos ao modelo da fórmula ou financiamento em bloco, em vigor entre nós e noutros países e ver como melhorá-lo. Escrevo isto em atenção aos que não leram o meu livro "A universidade no seu labirinto", em que esta questão é tratada em pormenor.

Mais uma vez, vamos abordar apenas o financiamento do ensino em bloco e por fórmula, deixando de lado o da investigação, incluindo os programas de doutoramento. Diferentemente do modelo que propus, baseado em custos reais, o financiamento em bloco tem a vantagem de um tratamento igual das universidades (mas será que o que se deve pretender é a uniformidade das universidades?) mas, por isto mesmo, tem a limitação de ser calculado com base em critérios que, pretendendo-se objectivos, só permitem uma estimativa aproximada e média e por isso não contemplam obrigatoriamente a previsão em concreto dos custos de cada actividade.

Argumenta-se que o modelo do financiamento em bloco tem a vantagem da garantia de tratamento igual de todas as universidades e da estabilidade, permitindo ao Estado prever com maior segurança o montante global do investimento e ajustar a fórmula de financiamento ao orçamento total disponível. Na verdade, isto quer dizer que, como em Portugal, o orçamento calculado por fórmula é apenas um referencial padrão que serve para distribuir nessa proporção uma dotação global sempre inferior. Defende-se também que o modelo do financiamento por fórmula permite uma maior margem de utilização do orçamento para financiamentos selectivos e para promoção de qualidade, nos casos em que estes objectivos estão cobertos pelo mecanismo de financiamento, o que não tem expressão significativa em Portugal.

O modelo de financiamento em bloco, por fórmula, tem hoje alguma experiência na Europa, sendo usado, tanto quanto sei, pelo menos, na Holanda, na Dinamarca, na Suécia, na Finlândia, no Reino Unido e em Portugal, embora os critérios de fixação da fórmula de financiamento divirjam muito e também varie muito a fracção das propinas e do financiamento em bloco no total do financiamento das universidades. Na maioria dos casos, o financiamento em bloco depende de objectivos contratualizados, o que não acontece em Portugal. Vamos considerá-lo como consagrado. Nesta situação, já não seria mau que se cumprisse efectivamente o mecanismo da fórmula e que ele não fosse viciado depois por constrições de outro tipo. Mas, de qualquer forma, o actual mecanismo da fórmula, tal como concebido e aplicado, parece-me errado e merece larga discussão.

Como são financiadas as universidades portuguesas

O financiamento do funcionamento corrente das universidades, através do orçamento de Estado, é feito com base no conceito de custo reconhecido, isto é, o valor que o Estado atribui por cada estudante elegível, o estudante que está em condições de concluir o seu curso num certo prazo (por lei, desrazoavelmente longo). Todo o esquema de financiamento se baseia no simples número de estudantes, prevendo a lei que o cálculo do chamado orçamento padrão, isto é, o orçamento teoricamente desejável, se faça mediante uma fórmula que tem em conta os rácios aluno/professor e aluno/pessoal não docente, os indicadores de qualidade, os incentivos à qualificação do pessoal, e a estrutura orçamental em termos de relação entre despesas de pessoal e despesas de funcionamento. No entanto, um dos factores que devia ser relevante, os indicadores de qualidade, não é usado na actual fórmula de financiamento. O financiamento fica assim amputado como forma essencial de garantia de qualidade do sistema universitário.

Em cada ano, as universidades fazem a previsão de alunos em cada curso, considerando as novas admissões e os abandonos previsíveis. Devem ser retirados deste número, nos termos da lei, os estudantes não elegíveis, isto é, os muito repetentes que não conseguirão concluir o curso no prazo fixado na lei. Ao número de alunos de cada curso aplicam por divisão o rácio respectivo para calcular o número teórico de docentes, em equivalentes a tempo inteiro (ETI). Da mesma forma, aplicando outros rácios, calcula-se o número teórico de ETI de pessoal não docente. Para o cálculo da despesa de pessoal correspondente a este número padrão de docentes e não docentes, multiplica-se o número de ETI pelo vencimento médio anual, calculado por divisão da despesa respectiva com vencimentos do ano anterior pelo número efectivo de docentes e não docentes também no ano anterior. Este valor base da despesa com pessoal é aumentado de 2% para promoções, de 5% para outras despesas de pessoal (encargos com a saúde, abonos, prestações familiares, etc.) e da previsão do subsídio de refeição. Determinado assim o orçamento padrão de pessoal, considera-se que ele deve corresponder a 80% do orçamento padrão total, que é portanto calculado, no fim, como 125% do orçamento de pessoal determinado pelo processo descrito. A este total aplica-se ainda um bónus de cerca de 6% para financiamento da investigação científica (mas que, na generalidade dos casos, não é usado pelas universidades com este objectivo). O orçamento assim calculado é o orçamento padrão. No entanto, na generalidade dos casos, não é ainda este orçamento que é atribuído, mas sim um orçamento de facto, inferior, estando-se ainda no caminho da convergência para o orçamento padrão.

O vício principal do actual sistema é que não premeia a qualidade. Tendo em conta o número total de alunos, está a financiar as repetências, com excepção dos casos já aberrantes em que o estudante deixa de ser considerado elegível, o que acontece em condições muito permissivas. Com a lógica da actual fórmula, o que é que o orçamento premeia? A capacidade das escolas em terem mais e mais alunos. Mais alunos significa, pelos rácios, mais professores, mais professores significa maior orçamento. É uma lógica de expansão quantitativa, que pode não ter qualquer significado nem valor social. Parece-me absurdo em termos económicos; é tipicamente uma lógica de "inputs", anti-schumpeteriana. É uma economia baseada no valor das existências em vez do valor do produto. A consequência lógica é que, para se engordar o orçamento, aumenta-se desmesuradamente os stocks em armazém, neste caso os alunos.

A fórmula não deve ser indiferente à produção pedagógica da universidade. Baseada no número de alunos, até tem efeitos paradoxais em relação à produtividade da universidade. Vejamos um exemplo que, para simplificar, é relativo apenas a um curso, com rácio de 10 e numerus clausus de 100. Numa universidade, esse curso tem uma taxa de reprovações, logo de repetências, de dez por cento e em outra universidade de vinte por cento. Simplificando um pouco o cálculo, que é mais complicado, o total de alunos desse curso, na primeira universidade, é de 550 alunos e, na segunda, é de 600. Isto significa que, em relação a este curso, a primeira universidade pode ter 55 docentes e a segunda 60. Como todo o cálculo da fórmula de financiamento parte do número de docentes, a segunda universidade, de menor produtividade, é mais financiada do que a primeira. Também a eficácia da escola na pós-graduação, principalmente na concessão de doutoramentos, não é tida em conta.

Actualmente, por exemplo, mais de metade dos estados americanos financiam as suas universidades públicas por fórmulas que são baseadas essencialmente em indicadores de produtividade. Na Europa, também a Holanda, a Dinamarca e a Finlândia usam fórmulas de financiamento baseadas exclusivamente nos "outputs" universitários. Recentemente, nos documentos apresentados em Caparide, pelo que vi nos jornais, o Prof. Machado dos Santos também defendeu o financiamento baseado em indicadores de qualidade e produtividade.

Um novo modelo de financiamento

Deixando agora de lado o financiamento da investigação (que precisa de ser consideravelmente aumentado no que respeita ao chamado financiamento plurianual) e o financiamento de progresso ou de desenvolvimento, dependente da avaliação e objecto de contratos-programa, bem como o financiamento de actividades não ligadas directamente ao ensino, penso que o orçamento do ensino, em bloco e por fórmula, devia ser tripartido: uma parte, como até agora, por capitação, mas com maior exigência na definição do estudante elegível; uma segunda parte em função dos graus concedidos; e uma terceira parte, relacionada com um índice mais geral de produtividade, que podia ser o número de créditos concedidos com aproveitamento. Este modelo triplo justifica-se porque cada um dos critérios tem desvantagens ou dificuldades que se compensam num sistema misto.

Vejamos em primeiro lugar o financiamento por capitação. A base do processo, que é a de se calcular as despesas de pessoal e a partir delas o orçamento global, com base numa relação entre despesas de pessoal e despesas de funcionamento, tudo referido a um terço do orçamento, parece-me de manter, mas o seu elemento essencial, que são os rácios, devia ser revisto. Eles reflectem uma perspectiva exclusiva de ensino tradicional e de determinação estrita do número de professores em função do número de alunos, como se se tratasse de uma escola secundária. Mas as outras funções da universidade? Como garantir a expansão científica e a integração profissional de muitos doutorados que se estão a formar e que constituem um capital intelectual que o país não pode perder? Como garantir a melhoria do próprio ensino, que exige o desenvolvimento de novas actividades altamente consumidoras de docentes e não abrangidas pelos rácios e, logo, pela fórmula, como sejam o ensino electrónico, as aulas tutoriais, o acompanhamento pessoal dos alunos, a orientação de teses e trabalhos de campo? Aliás, mesmo em relação à simples leccionação de aulas, os rácios estão exagerados, resultando numa carga docente que ultrapassa o que é norma nas universidades estrangeiras.

O segundo valor essencial a ter em conta, no âmbito de um contrato de serviço público, deve ser o do número de licenciados, mestres e doutores que a universidade se propõe "produzir" durante o prazo do contrato. Este valor seria discutido em função da experiência anterior e dos planos da universidade para melhorar a produção, no caso de o plano previsto no contrato não parecer ser coerente com a produtividade anterior da universidade. Os desvios no cumprimento das metas fixadas no contrato entrariam em conta para efeitos de correcção no contrato seguinte.

No entanto, o financiamento baseado na produção de licenciados, mestres e doutores pode, em algumas modalidades de cálculo, não ter efeitos de prémio de qualidade. Por exemplo, no caso que referi das duas universidades com taxas diferentes de aproveitamento escolar, para os mesmos alunos entrados sai o mesmo número de licenciados por ano. O que difere é o número de alunos ao longo do curso.

Enquanto não for possível calcular os custos reais de produção de um licenciado, por falta de contabilidade analítica, este componente do financiamento podia ser aproximado também por uma fórmula. Uma modalidade é a de a fórmula continuar a basear-se nos custos padrão de pessoal, mas calculados com outros rácios, não os actuais rácios estudante/docente mas novos rácios licenciado/docente. Não é um exercício mais difícil do que a determinação dos actuais rácios. Como dito atrás, os novos rácios licenciado/docente teriam que ter em conta muitos outros factores: o atendimento aos alunos, as sessões tutoriais, os seminários, o acompanhamento na introdução à investigação, etc.

A outra modalidade é a de calcular os rácios diplomado/docente por conversão dos actuais rácios estudante/docente. Tem a vantagem de ser um processo simples, meramente aritmético (ver nota com o processo de cálculo em "A universiadde no seu labirinto", pág. 208). Isto é praticamente automático, mas tendo que se entrar em conta com um factor de eficiência, a taxa máxima aceitável de repetências e com outro parâmetro, a taxa de saída, isto é a razão entre o número de licenciados e o número total de alunos. Para cada curso, seria fixada uma taxa padrão de saída, facilmente calculável a partir da taxa padrão de repetências. Imaginemos uma licenciatura de cinco anos em que se considere como aceitável e definidora dos padrões uma taxa anual de insucesso de cinco por cento e vejamos três casos, com taxas de insucesso de 2%, 5% e 10%. A segunda, que corresponde ao padrão, manteria o rácio de 10. A de menor insucesso, 2%, seria beneficiada com um rácio de 9,69 e a outra seria penalizada com um rácio de 10,43. Esta variação de rácios não só se reflecte no financiamento mas também na carga docente média dos professores.

Finalmente, o último terço do financiamento em bloco dependeria do número de créditos obtidos. A fórmula de cálculo do financiamento por unidade de crédito é simples, por simulação de casos reais, calculando para alguns cursos exemplificativos o número anual de créditos que devem ser obtidos usando uma vez mais uma taxa normal de repetências e usando esse valor como divisor de um terço do actual valor do financiamento pela fórmula para os mesmos cursos e universidades exemplificativos.

Este novo tipo de fórmula tripla, como se viu, premeia a produtividade. Mas introduziria ainda um factor adicional de prémio de qualidade, em função da avaliação, o que está previsto na lei do financiamento. No entanto, isto foi excluído expressamente no lançamento do processo da avaliação das universidades e, por outro lado, a actual avaliação não resulta numa classificação que possa ser usada para fins de prémio de financiamento. Digo prémio porque acho que a avaliação dificilmente terá efeitos penalizadores. Quando as universidades já estão no limiar mínimo do financiamento, diminui-lo nos casos de menor qualidade pode pôr em causa a própria existência da universidade ou o seu cumprimento de objectivos sociais imprescindíveis. Mesmo que uma universidade regional não atinja os níveis satisfatórios de qualidade, reduzi-los mais ainda por penalização no financiamento significa prejudicar largos milhares de jovens dessa região que não têm outra oportunidade de estudos superiores. Portanto, a haver um coeficiente de qualidade no financiamento, que defendo, ele deve ser sempre igual ou superior a um.

Outro factor extra pode ser também o dos "matching funds", em que o Estado financia adicionalmente a universidade com uma percentagem dos fundos privados que ela consegue obter, premiando assim o esforço e competitividade da universiadde na procura de financiamentos alternativos.

Outra alteração a introduzir nas fórmulas diz respeito ao cálculo das despesas de pessoal. A despesa média por docente devia ser determinada não como média real, como até agora, mas como o encargo médio para uma estrutura desejável de pessoal, digamos que, a nível internacional de qualidade, uma relação 1-2-4 entre professores auxiliares, associados e catedráticos. Continuariam a manter-se os adicionais para promoções e para outras despesas de pessoal. Este cálculo das despesas de pessoal seria também a base para a correcção do orçamento para compensação da inflação. Se, na altura do cálculo, já estivesse determinada a percentagem de aumentos da função pública, então o encargo salarial médio já viria corrigido e automaticamente todo o orçamento viria compensado para a inflação. Se não, essa percentagem, logo que negociada, seria aplicada ao total do orçamento, entrando logo em vigor, ao contrário do hábito actual segundo o qual os reforços para despesas de pessoal em virtude dos aumentos salariais só são concedidos no final do ano e não têm efeitos no orçamento de funcionamento.

Também a actual relação 80-20 me parece exagerada, devendo ser baixada para, por exemplo, 75-25 ou 70-30. Mesmo assim, continuaria a ser uma proporção limitativa do funcionamento das universidades. Por exemplo, na Alemanha, a distribuição média do orçamento é de 60% para despesas de pessoal, 27% para despesas de funcionamento e 13% para despesas de capital. Na média dos principais países da OCDE, a fracção de custos de funcionamento é de 31%. É certo que estes valores entram em conta com os custos de investigação, não cobertos pela nossa fórmula, mas, por outro lado, deve-se ter em conta que a diferença de valor de salários entre Portugal e esses países é muito maior do que a diferença de custos em despesas de funcionamento. Portanto, em termos reais, a nossa fracção de despesas de funcionamento ainda é mais reduzida.

Como se viu, esta proposta de financiamento compósita preocupa-se com a qualidade e introduz uma lógica de "outputs" em vez de "inputs". Pode-se colocar a hipótese de, perversamente em relação à lógica deste financiamento, se entrar num sistema de facilitação, isto é, as universidades baixarem o nível de exigência, aumentando artificialmente o número de graus ou créditos concedidos e, por consequência, o financiamento. Creio que seria um jogo estúpido. O que ganhariam por um lado perderiam por outro. Isto resultaria em tal descrédito da universidade e desvalorização social dos cursos que certamente se traduziria em muito menor procura e, no fim, em menor número de alunos e licenciados e, portanto, em menor financiamento.

7.4.2002