A CRISE FINANCEIRA DAS UNIVERSIDADES

João Vasconcelos Costa

Os problemas gerados pelos cortes orçamentais das universidades têm feito manchetes, mas provavelmente os leitores desconhecem que não se trata só de uma queixa sectorial, reflexo de uma questão política e financeira de carácter geral, a afectar a generalidade das instituições públicas. É que o modelo de financiamento das universidades é único, tanto quanto sei, porque tem critérios objectivos que, a serem desrespeitados, afectam irremediavelmente o funcionamento das universidades, o que nem sempre se passará com outras instituições.

Os orçamentos de todos os organismos com autonomia administrativa e financeira são propostos em Agosto do ano anterior, respeitando "plafonds" fixados pelos ministérios. Normalmente, garantem-se as despesas obrigatórias com pessoal, distribuindo-se o restante por despesas adicionais de pessoal, por exemplo, previsão de novos recrutamentos e promoções, e por despesas de funcionamento. Depois, acabam por sofrer, teoricamente, dois agravamentos que não podem ser previstos naquela altura: as cativações estabelecidas pela Lei do Orçamento e os aumentos salariais da função pública. Até muito recentemente, isto não constituía problema, porque o Governo acabava por descativar as verbas e porque reforçava os orçamentos de pessoal para cobrir os aumentos. A situação mudou agora e os organismos, para poderem satisfazer os compromissos intocáveis de pessoal, têm que sacrificar verbas de funcionamento. Nuns casos, certamente a maioria, isto poderá ter efeitos graves, mas não se pode falar de uma regra geral absoluta porque não está provado que os orçamentos sejam sempre preparados com rigor e com base em planos de actividade financeiramente quantificados.

Onde, de certeza, há consequências potencialmente desastrosas é nas universidades, porque os seus orçamentos já estão no mínimo admissível, sendo calculados com uma base objectiva, a da chamada fórmula de financiamento, um sistema com crescente aceitação na Europa, embora com diferenças nos montantes e nos critérios de cálculo. O que está agora em causa é o corte definitivo da cativação de 5% que os orçamentos das universidades sofreram, apesar da sua especificidade.

Em cada ano, as universidades fazem a previsão de alunos em cada curso, considerando as novas admissões e os abandonos previsíveis. Devem ser retirados deste número os estudantes não elegíveis, isto é, os repetentes que não conseguirão concluir o curso no prazo fixado na lei. Ao número de alunos de cada curso aplica-se por divisão o rácio respectivo (a relação, pré-estabelecida, de alunos para docentes, variável conforme o curso) para calcular o número teórico de docentes. Da mesma forma, aplicando outros rácios, calcula-se o quantitativo teórico de pessoal não docente. Para o cálculo da despesa de pessoal correspondente a este número padrão de docentes e não docentes, multiplica-se o número de elementos pelo vencimento médio anual e este valor base da despesa com pessoal é aumentado de 2% para promoções, de 5% para outras despesas de pessoal e da previsão do subsídio de refeição. Determinado assim o orçamento padrão de pessoal, considera-se que ele deve corresponder a 80% do orçamento padrão total, que é portanto calculado, no fim, como 125% do orçamento de pessoal determinado pelo processo descrito. A este total aplica-se ainda um bónus de cerca de 6% para financiamento da investigação científica. O orçamento assim calculado é o orçamento padrão. No entanto, na generalidade dos casos, não é ainda este orçamento que é atribuído, mas sim um orçamento de facto, inferior, estando-se ainda no caminho da convergência para o orçamento padrão. É por isto que, na globalidade das universidades, a relação pessoal-funcionamento ronda os 90-10 em vez dos 80-20 teóricos.

Esta relação já afecta significativamente a qualidade do funcionamento. Na média dos principais países da OCDE, a fracção de custos de funcionamento é de 31%. Por exemplo, na Alemanha, a distribuição média do orçamento é de 60% para despesas de pessoal, 27% para despesas de funcionamento e 13% para despesas de capital. Todavia, é difícil fazer comparações com a situação portuguesa, porque os orçamentos totais das universidades, incluindo os projectos de investigação, não são públicos. Dizem-me algumas fontes que, numa ou noutra universidade com uma boa gestão orçamental e uma boa carteira de projectos de investigação com financiamento próprio se conseguem percentagens não muito distantes das referidas percentagens alemãs. Mas creio que são casos excepcionais. Em todo o caso, deve-se ter em conta que a diferença de valor de salários entre Portugal e esses países é muito maior do que a diferença de custos em despesas de funcionamento. Portanto, em termos reais, a nossa fracção de despesas de funcionamento ainda é mais reduzida.

Nestas condições, e tendo em conta, repito, que os orçamentos são calculados, à partida, por uma fórmula objectiva que define a relação necessária entre despesas de funcionamento e despesas de pessoal, não é admissível que os cortes definitivos, que também abrangem as cativações nas rubricas de pessoal, tenham que ser duplamente cobertos pelo orçamento de funcionamento, isto é, que este seja cortado nas suas próprias cativações e ainda parcialmente desviado para compensar os cortes nas despesas obrigatórias de pessoal.

Se isto é verdade numa perspectiva minimalista, quase miserabilista, como tem sido até agora a do financiamento das universidades, acrescem ainda outros factores agravantes, a exigir um aumento do financiamento universitário global. Entre outros, nomeadamente a actual insuficiência do financiamento de base da investigação, vou cingir-me, por economia de espaço, a uma questão mais relevante. Num sistema como o do ensino superior em que a qualidade é hoje a palavra-chave, o financiamento tem que ser um estímulo à qualidade. É por isto que, ao contrário do nosso sistema baseado apenas nos "inputs" (o número de alunos, como vimos), a tendência, já em prática nas fórmulas de financiamento da Holanda, Dinamarca, Finlândia, Reino Unido e da generalidade das universidades estaduais americanas, é para que o financiamento entre em conta, em maior ou menor grau, com os "outputs" (número de graduados) ou outros índices de produtividade e qualidade, como, por exemplo, o número de créditos concedidos, as taxas de aproveitamento, as classificações médias, a proporção de alunos que podem concluir o curso no número de anos previstos, etc.

Pode-se dizer que este tipo de fórmula não agravaria a despesa total com as universidades, porque o prémio de umas seria compensado com a penalizarão de outras. Isto não é possível, nem se faz em parte nenhuma. O coeficiente de estímulo à qualidade é sempre superior a um, sem poder ter valores negativos em relação à fórmula. Quando as universidades já estão no limiar mínimo do financiamento, diminui-lo nos casos de menor resultado da avaliação pode pôr em causa a própria existência da universidade ou o seu cumprimento de objectivos sociais imprescindíveis. Se, por hipótese, uma universidade regional não atingisse os níveis satisfatórios de qualidade, reduzi-los mais ainda por penalização no financiamento significaria prejudicar largos milhares de jovens dessa região que não têm outra oportunidade de estudos superiores.

Em conclusão, se toda a gente quer mais dinheiro e reclama contra cortes orçamentais, e isto é natural, as universidades têm uma situação de outra ordem: o seu financiamento está contratualizado por lei e pela prática dela decorrente e há normas estabelecidas que se baseiam no mínimo necessário a um funcionamento eficaz e que, portanto, não podem ser violadas.

Diário de Notícias
3.8.2001