PROJECTO DE LEI ORGÂNICA DAS UNIVERSIDADES ESPANHOLAS

João Vasconcelos Costa

Está em discussão na Espanha um novo projecto de lei orgânica das universidades. Tal como aconteceu na Inglaterra, na França, na Itália ou na Noruega, este projecto resulta visivelmente do trabalho anterior de um relatório independente, no caso o relatório Universidade 2000, mais vulgarmente chamado relatório Bricall. Apesar de inovações importantes, no sentido deste relatório, principalmente no que respeita à governação e às carreiras, o projecto de lei mantém, no entanto, ainda alguma conciliação com a tradição académica do modelo colegial. Mesmo assim, resulta num avanço considerável para um modelo profissional e moderno de governação das universidades. Desconheço se está a ser bem aceite na comunidade universitária, embora, considerando alguma proximidade de culturas, possa antecipar algumas reacções corporativas (ver nota final).

Dada a proximidade dos sistemas universitários espanhol e português, o projecto de lei espanhol parece muito instrutivo para Portugal e para um debate também aqui necessário. Salientem-se como diferenças essenciais que o sistema espanhol é unitário, sem a nossa distinção entre universidades e politécnicos e que, pela natureza regional do Estado espanhol, com as suas comunidades autónomas, as universidades dependem das comunidades e não de um ministério central. Fora isto, muito pouco há de característico da situação portuguesa ou da espanhola que elimine, à partida, a adopção em Portugal de algumas medidas propostas neste projecto, aquelas em que ele mostra maior modernidade.

Ainda antes da descrição resumida do projecto, que pode ser obtido da página de Internet da Conferência de reitores espanhola, refira-se que, por todo o projecto, passam referências importantes a um novo órgão, o Conselho de Coordenação Universitária (CCU), tornado necessário, entre outras razões, para dar unidade nacional ao sistema, dependente, como se disse, de cada comunidade autónoma. O CCU é o órgão máximo de consulta e coordenação, cabendo-lhe as funções de informação e consulta sobre política universitária, assessoria e proposta sobre muitas matérias do projecto de lei. É presidido pelo ministro e composto pelos responsáveis da educação dos governos autónomos, pelos reitores e por sete vogais designados pelo Governo, sete designados pelo Congresso dos Deputados e sete pelo Senado.

1. O sistema de ensino superior mantém-se unitário, estando as escolas politécnicas integradas nas universidades ou nos centros universitários de educação superior. As universidades incluem faculdades, escolas técnicas ou politécnicas superiores, escolas universitárias (vocacionais) e institutos universitários de investigação (pós-graduação).

2. O grau e conteúdo da autonomia universitária são comparáveis aos portugueses, mas até um pouco mais alargados. As universidades têm autonomia também no que respeita à criação e modificação de estruturas e serviços complementares do ensino e investigação, aos quadros orgânicos e à admissão dos estudantes.

3. Os graus são estabelecidos pelo Governo, ouvido o CCU, e têm designações mais diversas do que em Portugal: para além dos três graus académicos (segundo o esquema de Bolonha) de diplomado ("bachelor"), licenciado ("master") e doutor, há também os graus de índole profissional de engenheiro técnico, engenheiro, arquitecto técnico, arquitecto e outros a criar pelo Governo.

4. Os estudos de doutoramento são regulados por cada universidade mas de acordo com normas gerais fixadas pelo Governo sob proposta do CCU. Comportam sempre um programa escolar, para além da preparação da tese.

5. Os numeri clausi determinados centralmente são excepcionais, podendo ser fixados pelo Governo, para alguns cursos, ouvido o CCU, mas as universidades podem programar a oferta de lugares disponíveis.

6. A criação de cursos, tanto nas universidades públicas como nas privadas, é da competência da universidade, embora o Governo estabeleça previamente, com carácter genérico, as directrizes dos planos de estudos conducentes a cada grau. Uma vez aprovado um curso pela universidade, deverá ser apresentado ao CCU para efeitos de avaliação e acreditação, o que implica a homologação automática pelo Governo do respectivo grau ou título, com efeitos nacionais. A homologação é provisória, só passando a definitiva (ou à extinção do curso) após nova avaliação pelo CCU no fim de um período de implantação do curso, cuja duração o projecto de lei não especifica.

7. As universidades públicas são criadas pela Assembleia Legislativa da Comunidade Autónoma, ouvido o CCU, e os seus estatutos são aprovados por lei do Conselho de Governo da Comunidade, mas esta aprovação depende apenas de conformidade da proposta da universidade ao disposto na lei orgânica das universidades.

8. Não há recurso hierárquico das decisões dos órgãos universitários, que só podem ser contestadas por via judicial.

9. A criação de faculdades, escolas e institutos depende da Comunidade Autónoma, ouvido o CCU. As faculdades, escolas e institutos organizam-se em departamentos, segundo os estatutos da universidade, que concentram todas as actividades universitárias, de ensino, investigação e outras. Não há equivalente aos nossos centros de investigação, estipulando o projecto que toda a investigação se faz nos departamentos ou nos institutos de pós-graduação. Os institutos de investigação e pós-graduação podem ser criados por mais do que uma universidade e, eventualmente, em associação com empresas e entidades públicas.

10. São órgãos obrigatórios mínimos das universidades públicas o conselho de governo, o conselho social, o reitor, o claustro (o nosso senado), o conselho de direcção e a junta consultiva.

11. O conselho de governo é o órgão máximo, que estabelece as linhas estratégicas e programáticas da universidade nas áreas do ensino, da investigação e dos recursos humanos e materiais, competindo-lhe também a elaboração do orçamento. É presidido pelo reitor e composto por um máximo de trinta pessoas, sendo um terço nomeado pelo reitor (incluindo obrigatoriamente o secretário geral e o administrador), um terço membros da comunidade universitária eleitos pelo claustro e um terço de individualidades externas, membros da parte não académica do conselho social.

12. O conselho social é o órgão de participação da sociedade na universidade. Compete-lhe promover as relações entre a universidade e os seus parceiros culturais, económicos e sociais, supervisar a actividade económica da universidade e o rendimento dos seus serviços e aprovar o orçamento elaborado pelo conselho de governo. É composto por dois quintos de membros da comunidade universitária designada pelo conselho de governo e por três quintos de membros externos, escolhidos segundo os termos de lei da Comunidade Autónoma.

13. O claustro tem só funções de proposta, consulta e acompanhamento da actividade dos outros órgãos. A sua composição é fixada pelos estatutos da universidade, reflectindo os vários sectores da universidade mas reservando-se um mínimo de 51% para professores de carreira e de 19% para o restante pessoal docente e investigador.

14. O conselho de direcção é formado pelo reitor, vice-reitores, secretário geral e administrador e é o órgão de gestão corrente, seguindo as orientações do conselho de governo.

15. A junta consultiva é um órgão de consulta do conselho de governo, constituído pelos decanos (directores) das faculdades e pelos directores de escolas e institutos.

16. O reitor é eleito por toda a comunidade universitária, num sistema de votos ponderados, com percentagens iguais às estabelecidas para a composição do claustro. Note-se que é um recuo em relação ao relatório Bricall, que propunha a eleição do reitor por um colégio restrito, informado e com base de competência. Impede também qualquer influência externa na escolha do reitor, o que vai contra outras experiências actuais de reforma universitária.

17. As faculdades são dirigidas pelo decano e as escolas e institutos pelo director, eleitos nos termos dos estatutos. São assessorados pela junta de faculdade ou escola, que também funciona como órgão de acompanhamento da actividade do decano ou director. É constituída por representantes do pessoal docente e investigador (mínimo de 70%), dos estudantes e dos funcionários. Não há equivalente aos nossos conselhos científicos.

18. Os departamentos são dirigidos por um director eleito, que assegura a gestão corrente sob orientação das linhas definidas pelo conselho de departamento, composto pelos doutores e até 30% de representantes do restante pessoal docente e investigador. Não há representação de estudantes nem de funcionários.

19. Os professores de carreira do funcionalismo público, com vínculo definitivo, são apenas os catedráticos e titulares (equivalentes aos nossos associados) de universidade e os catedráticos e titulares de escolas universitárias (politécnico). Só os professores catedráticos e titulares podem usar o título de professores (!). Os restantes docentes (ajudante, professor ajudante doutorado, professor colaborador, professor contratado doutor, professor associado e professor visitante) são contratados à margem da carreira e fora do funcionalismo público. O número de contratados não pode ultrapassar os de carreira - catedráticos e titulares - que, portanto, representa pelo menos 50% do total dos docentes (note-se que, entre nós, a percentagem máxima destes últimos é de 37,5%).

20. Os ajudantes são licenciados contratados com o fim principal de prosseguir os seus estudos de doutoramento, por um período máximo de quatro anos, podendo desempenhar tarefas docentes a título excepcional.

21. Os professores ajudantes são doutorados que não podem ter estado vinculados à universidade, a qualquer título (incluindo bolseiro) nos dois últimos anos anteriores! São contratados por um período máximo de quatro anos, improrrogável.

22. O escalão seguinte é o dos professores colaboradores (nas escolas), não forçosamente doutorados, e de professores contratados doutores (nas faculdades). Só podem ser contratados se tiverem avaliação positiva do seu trabalho pós-doutoral, feita pela Agência Nacional de Avaliação e Acreditação. Os professores associados, a tempo parcial, correspondem aos nossos professores convidados, contratados de entre profissionais extra-universitários para colaboração docente especializada.

23. Todo o processo de recrutamento, selecção e promoção de professores de carreira é da competência de cada universidade e estipulado nos seus estatutos, mas os candidatos devem ser obrigatoriamente titulares de uma habilitação a nível nacional, por provas convocadas periodicamente pelo CCU para áreas de conhecimento propostas pelo CCU ao Governo, com júris nacionais sorteados pelo CCU. Como medida de rigor de grande importância, só podem ser membros dos júris os professores com avaliação positiva do seu trabalho científico no hexénio anterior, no caso de provas de habilitação para titular de escola, ou nos dois hexénios anteriores, no caso de habilitação para catedrático de escola ou titular e catedrático de universidade.

24. A habilitação exige o doutoramento, com excepção da habilitação para professor titular de escola (o nosso politécnico). Para catedrático de universidade exige-se ainda a condição de titular de universidade ou catedrático de escola há pelo menos três anos, mas o CCU pode dispensar este requisito tendo em conta o currículo científico do candidato.

25. As provas de habilitação são públicas e compõem-se de três provas: a discussão do currículo e de um programa pedagógico; a discussão de um tema pedagógico; um trabalho prático, no caso de habilitação para titular de escola, ou a discussão de um trabalho científico, nos restantes casos.

26. O regime remuneratório é geral e fixado pelo Governo, mas com grande flexibilidade. Tanto o Governo como as comunidades ou até as próprias universidades podem estabelecer remunerações acessórias de prémio de mérito (sancionadas pela Agência Nacional de Avaliação e Acreditação) ou de retribuição de funções relevantes.

27. Os quadros orgânicos são fixados anualmente por cada universidade, apenas condicionados pelas disponibilidades orçamentais. As vagas são consignadas a áreas científicas. O pessoal não docente pode ser oriundo do funcionalismo público ou contratado pelas universidades segundo o regime da actividade privada. Neste caso, cada universidade é livre de estabelecer as carreiras e regime remuneratório.

28. O financiamento não é por fórmula, ao contrário de Portugal, embora o projecto preveja que o CCU venha a elaborar um sistema de financiamento com critérios objectivos. As universidades preparam programas de financiamento plurianuais, que servem de base a contratos-programa com a Comunidade Autónoma e à respectiva subvenção anual. As propinas dos cursos correspondentes a graus nacionais são fixadas pela Comunidade Autónoma, entre limites determinados pelo CCU, mas as universidades têm competência para fixar o valor das propinas de quaisquer outros cursos bem como o preço dos serviços.

29. O projecto é relativamente omisso em relação às universidades privadas. Impõe-lhes os mesmos órgãos das públicas e a mesma qualificação dos docentes, mas remete para lei posterior os requisitos mínimos para reconhecimento de uma universidade privada, cuja criação depende de lei geral ou da Comunidade Autónoma.

30. É criada a Agência Nacional de Avaliação e Acreditação, com composição a definir posteriormente pelo Governo. A avaliação visa a promoção e garantia da qualidade mas também a medida do rendimento do serviço público e a prestação de contas à sociedade ("accountability") e o estímulo à competitividade nacional e internacional das universidades. Na falta de novas disposições, presume-se que a avaliação, que já tem vindo a ser feita, seja principalmente de tipo institucional e não horizontal ou programática, por cursos avaliados simultaneamente em todas as universidades, como se passa entre nós e em outros países europeus.

Lisboa, 7.8.2001

NOTA, 6.11.2001

Chegam-me agora notícias de Espanha. Este projecto já está em discussão no Senado e está a levantar grandes oposições no meio académico, a começar pela Conferência de Reitores. A crítica principal é que foi elaborado pelo ministério, no silêncio dos gabinetes, sem debate e as universidades sentem-no como uma imposição lesiva da sua autonomia, por inovador que possa ser.

Também neste aspecto é instrutivo. É totalmente irrealista querer envolver e responsabilizar as universidades por uma reforma se elas não forem chamadas a um processo de discussão largo e profundo, como se tem passado noutros países. Se uma reforma não for interiorizada e minimamente aceite, dificilmente será posta em prática com entusiasmo. Por isto, em qualquer parte na minha página principal, como já tinha escrito no meu livro, digo que um processo de reforma passa por um debate com a preocupação da consensualização na comunidade académica e da concertação com os parceiros sociais. Espero que não se repita em Portugal o mesmo erro, já que também temos a mesma tradição ibérica de legislar sem ouvir.